2010

Libertad y Orden

Bases para la Gestión del Sistema
Presupuestal Territorial 2010

www.dnp.gov.co
Dirección General
Esteban Piedrahíta Uribe
Subdirección General
Juan Mauricio Ramírez
Secretaria General
Elizabeth Gómez Sánchez
Documento elaborado por:
Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible
Oswaldo Aharón Porras Vallejo
Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales
Luz Stella Carrillo Silva
Asesores
Carlos Enrique Díaz
Sofía Patricia Claros Patiño
Carmen Rocío Rangel Quintero
Mónica Diana Parada Moreno
Mauricio Iregui Garcia
Con el apoyo de:
Grupo de Gestión Pública Territorial
Grupo de Análisis del Financiamiento Territorial

Bases para la Gestión del Sistema
Presupuestal Territorial
ISBN:978-958-8340-56-2.
Bogotá D. C., Colombia
febrero de 2010
Grupo de Comunicaciones y Relaciones Públicas
Henry Wilson Pabón Gómez
Luz Ángela Andrade Arévalo
Carmen Elisa Villamizar Camargo
Clara Victoria Forero Murillo
Ilustración de la portada
Clara Victoria Forero Murillo
Impresión
Imprenta Nacional de Colombia
Carrera 66 No. 24-09
Bogotá D. C., Colombia
© Departamento Nacional de Planeación, 2009
Calle 26 No. 13-19
Teléfonos: 381 5000
Bogotá D. C., Colombia
febrero de 2010
Impreso y hecho en Colombia
Printed in Colombia

Tabla de contenido
Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
CAPÍTULO I
Marco conceptual y fundamentos Constitucionales y Legales del Sistema
Presupuestal en Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
1.1. Marco conceptual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
1.2. Alcance Constitucional del presupuesto en Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
1.2.1.

Fundamento Constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

1.2.2.

Alcance del Estatuto Orgánico de Presupuesto en las entidades territoriales . . . . . . 26

CAPÍTULO II
El Sistema Presupuestal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
2.1. El Plan Financiero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
2.2. El Plan Operativo Anual de Inversiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
2.3. El Presupuesto Anual de la Entidad Territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
CAPÍTULO III
Los Principios Presupuestales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
3.1. Planificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
3.2. Anualidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
3.3. Universalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
3

Departamento Nacional de Planeación

3.4. Unidad de Caja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
3.5. Programación Integral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
3.6. Especialización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
3.7. Inembargabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
3.8. Homeóstasis presupuestal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
3.9. Coherencia macroeconómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
CAPÍTULO IV
Instancias del Sistema Presupuestal de las Entidades Territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
4.1. El Alcalde o Gobernador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
4.2. El Concejo Municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
4.3. La Asamblea Departamental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
4.4. Secretaría de Planeación municipal y/o departamental. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
4.5. Secretaría de Hacienda municipal y/o departamental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
4.6. Consejo municipal o departamental de Política Fiscal
–COMFIS o CODFIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
4.7. Consejo municipal o departamental de Política Económica y Social –COMPES o CODPES–74
4.8. Cobertura del Presupuesto General de la entidad territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
CAPÍTULO V
El Sistema Presupuestal: el Plan Financiero, el Plan Operativo Anual de Inversiones y el
Presupuesto Anual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
5.1. El Sistema Presupuestal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
5.2. Generalidades del Marco Fiscal de Mediano Plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

4

5.2.1.

Responsabilidad de elaborar y presentar el Marco Fiscal
de Mediano Plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

5.2.2.

Contenido del Marco Fiscal de Mediano Plazo –MFMP– . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
5.2.2.1.

El Plan Financiero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

5.2.2.2.

Metas de superávit primario, el nivel de deuda pública y el análisis
de su sostenibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

5.2.2.3.

Las acciones y medidas específicas en las que se sustenta el cumplimiento de metas, con su correspondiente cronograma de ejecución . . . . . . . . 94

5.2.2.4.

Un informe de resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior . . . . . . 95

Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Local 2010

5.2.2.5.

Una estimación del costo fi scal de las exenciones tributarias
existentes en la vigencia anterior, si las hubo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .95

5.2.2.6.

Una relación de los pasivos exigibles y de los pasivos contingentes
que pueden afectar la situación fi nanciera de la entidad territorial . . . .96

5.2.2.7.

El costo fi scal de los proyectos de ordenanza o acuerdo
sancionados en la vigencia fi scal anterior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .102

5.3.

Imagen objetivo del Marco Fiscal de Mediano Plazo
–MFMP– . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .102

5.4.

Efectos del Marco Fiscal de Mediano Plazo –MFMP– . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .103

caPÍtuLo Vi
el Plan operativo anual de inversiones - Poai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .105
6.1.

Qué es el Plan Operativo Anual de Inversiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .105

6.2. ¿Por qué hay que elaborar el Plan Operativo Anual
de Inversiones? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .106
6.3.

Ventajas del Plan Operativo Anual de Inversiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .107

6.4.

Características del Plan Operativo Anual de Inversiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .107

6.5. Información y requerimientos previos necesarios para la elaboración del Plan
Operativo Anual de Inversiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .108
6.6.

6.7.

Propuesta sobre el contenido y estructura del Plan Operativo Anual de Inversiones . . . . . . .110
6.6.1.

Parte general: Destinación de la inversión total por sectores, programas y/o
subprogramas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .111

6.6.2.

Extractos específi cos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .113

La importancia de establecer indicadores en el Plan Operativo Anual de Inversiones. . . . . . .114

6.8. Aprobación y modifi cación del Plan Operativo Anual de Inversiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . .116
caPÍtuLo Vii
Presupuesto de rentas y recursos de capital . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
7.1.

El Presupuesto de rentas y recursos de capital . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .119
7.1.1.

7.2.

Ingresos corrientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .122
7.1.1.1.

Tributarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .125

7.1.1.2.

No tributarios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .126

Recursos de Capital . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .129
Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible-Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales
5

Departamento Nacional de Planeación

7.2.1.

Recursos del Balance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

7.2.2.

Recursos de crédito interno o externo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

7.2.3.

Rendimientos financieros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

7.2.4.

Donaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132

7.2.5.

Excedentes financieros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

7.2.6.

Venta de Activos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

7.2.7.

Otros recursos de capital . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

7.3. Fondos especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
7.4. Ingresos de los establecimientos públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
7.5. Clasificación de los Ingresos de las rentas y recursos de capital de las entidades
territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
CAPÍTULO VIII
Presupuesto de Gastos, Acuerdo u Ordenanza de Apropiaciones y Disposiciones
Generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
8.1. Presupuesto de gastos, Acuerdo u Ordenanza
de apropiaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144
8.1.1. Los gastos de funcionamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
8.1.1.1.

Servicios personales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

8.1.1.2.

Gastos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

8.1.1.3.

Transferencias corrientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

8.1.1.4.

Clasificación de los gastos de funcionamiento de las entidades
territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

8.1.2.

Servicio de la deuda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

8.1.3.

Gastos de inversión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

8.2. Disposiciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
8.3. Consideraciones generales para el presupuesto de gastos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

6

8.3.1.

Solo se puede incluir en el presupuesto de gastos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

8.3.2.

Las apropiaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

8.3.1.

El déficit fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152

8.3.4.

Compromisos de vigencias futuras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154

8.3.5.

Servicio de la deuda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

8.3.5.

Gasto público social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Local 2010

8.3.7.

Créditos judicialmente reconocidos, laudos arbitrales y conciliaciones. . . . . . . . . . .166

8.3.8.

Gastos autorizados por normas preexistentes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .166

8.3.9.

Gasto para la población desplazada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .166

8.3.10.

Destinación específi ca para la adquisición de áreas de interés
para acueductos municipales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .169

8.3.11.

Cumplimiento de los límites de gastos de funcionamiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .169
8.3.11.1.

Límite a los gastos de funcionamiento de los municipios. . . . . . . . . .169

8.3.11.2.

Límite a los gastos de funcionamiento de los departamentos. . . . . . .170

8.3.11.3.

Límite a los gastos de las Asambleas Departamentales . . . . . . . . . . . .173

8.3.11.4.

Límite a los gastos de los Concejos Municipales . . . . . . . . . . . . . . . . .173

8.3.11.5

Límite a los gastos de las Personerías Municipales . . . . . . . . . . . . . . .180

8.3.11.6.

Límite a los gastos de las Contralorías Municipales. . . . . . . . . . . . . . .181

8.3.11.7.

Límite a los gastos de las Contralorías Departamentales. . . . . . . . . . .182

8.3.11.8.

Alcance del presupuesto de las Contralorías Departamentales . . . . . .187

8.3.11.9.

Alcance del presupuesto de las Contralorías y Personerías
Municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .191

8.4.

Presupuesto complementario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .196

8.5.

Régimen de entidades descentralizadas: establecimientos públicos, Empresas
Industriales del Estado y Sociedades de Economía Mixta de orden territorial. . . . . . . . . . . . .197
8.5.1.

La autonomía presupuestal de los establecimientos públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . .198

8.5.2.

Régimen de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado,
de las sociedades de economía mixta con régimen de aquellas destinadas
a actividades no fi nancieras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .198

8.5.3.

Excedentes fi nancieros y utilidades de las Empresas Industriales
y Comerciales del Estado y sociedades de economía mixta
con régimen de aquellas destinadas a actividades no fi nancieras. . . . . . . . . . . . . . . .199

8.5.4.

Empresas Sociales del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .200

caPÍtuLo iX
Proceso de elaboración, aprobación y Liquidación del Presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . .205
9.1.

9.2.

El proceso de elaboración del presupuesto municipal o departamental . . . . . . . . . . . . . . . . . .206
9.1.1.

El proceso de aprobación del Presupuesto Municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .208

9.1.2.

Proceso de aprobación del Presupuesto Departamental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .210

Consideraciones especiales del proceso presupuestal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .213
Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible-Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales
7

Departamento Nacional de Planeación

9.2.1.

Adopción por decreto del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213

9.2.2.

La repetición del presupuesto del año anterior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221

9.2.3.

Sanción del Acuerdo u Ordenanza de presupuesto por parte
del Presidente del Concejo o de la Asamblea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225

9.2.4.

Situaciones especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225

9.3. El decreto de liquidación del Presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
9.4. Trámite de las objeciones por ilegalidad o inconstitucionalidad del proyecto
de presupuesto aprobado por el Concejo Municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
CAPÍTULO X
Ejecución del presupuesto general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
10.1. El Programa Anual Mensualizado de Caja - PAC­ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
10.1.1.

Generalidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234

10.1.2.

El PAC de la Nación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234

10.1.3.

Adaptación del PAC en las entidades territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
10.1.3.1.

Tipos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236

10.1.3.2.

Elaboración y contenido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236

10.2. Asunción de compromisos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
10.2.1.

Certificado de disponibilidad presupuestal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241

10.2.2.

Registro presupuestal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242

10.3. El giro de los recursos al interior de la entidad territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
CAPÍTULO XI
Modificaciones al Presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
11.1. Cuando se reducen las apropiaciones en relación con los montos autorizados
por el Concejo o Asamblea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
11.2. Cuando se incrementan los montos máximos de apropiaciones, bien sea
mediante adiciones o traslados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
CAPÍTULO XII
Cierre de la Vigencia Fiscal, Reservas y Cuentas por Pagar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
12.1. Las reservas presupuestales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
12.2. Las cuentas por pagar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258

8

Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Local 2010

caPÍtuLo Xiii
del tesoro territorial e inversiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .261
13.1. La contabilidad presupuestal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .262
13.2. Informes de ejecución presupuestal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .266
caPÍtuLo XiV
responsabilidad y control sobre el presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .269
14.1. Responsabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .269
14.2. Control, seguimiento y evaluación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .270
14.2.1.

Control político . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .270

14.2.2.

Control fi scal y de gestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .270

14.2.3.

Control interno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .271

14.2.4.

Control disciplinario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .271

14.2.5.

Control judicial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .271

14.2.6.

Control administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .271

14.2.7.

Seguimiento y evaluación del departamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .273

14.2.8.

Seguimiento y evaluación del nivel nacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .273

14.2.9.

Control ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .273

caPÍtuLo XV
La opción del presupuesto participativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .417
15.1. Defi nición del Presupuesto Participativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .417
15.2. Tipos de Presupuesto participativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .418
15.2.1.

Presupuesto participativo directo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .418

15.2.2.

Presupuesto participativo indirecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .418

15.2.3.

Presupuesto participativo intermedio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .419
15.2.3.1.

Origen del presupuesto participativo directo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .419

15.2.3.2.

Principios del presupuesto participativo directo . . . . . . . . . . . . . . . . .420

15.2.3.3.

Metodologías del presupuesto participativo directo . . . . . . . . . . . . . .421

15.2.3.3.1.

La metodología de Porto Alegre (Brasil) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .421

15.2.3.3.2.

La metodología de Montevideo (Uruguay). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .424

15.2.3.3.3.

Metodología de Risaralda (Colombia). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .425

15.2.3.4.

Fortalezas del presupuesto participativo directo . . . . . . . . . . . . . . . . .428
Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible-Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales
9

Departamento Nacional de Planeación

15.2.3.5.

Debilidades del presupuesto participativo directo . . . . . . . . . . . . . . . 428

15.3. Alternativas del presupuesto participativo intermedio: las Audiencias Públicas . . . . . . . . . . . 429
15.4. Conclusiones y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431
ANEXOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
Anexo 1. Ingresos y Rentas Municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
Anexo 2. Ingresos y Rentas Departamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292
Anexo 3. Gastos de Funcionamiento Municipios y Distritos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
Anexo 4. Gastos de Funcionamiento Departamentos (Incluye Departamento Archipiélago
San Andrés Isla, Providencia y Santa Catalina) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338
Anexo 5. Gastos de Inversión (Aplica para todas las entidades territoriales) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366
Anexo 6. Deuda Pública entidades territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415

10

Presentación

A través del fortalecimiento del proceso de descentralización que se ha venido desarrollando en el
país, las entidades territoriales han asumido cada vez más competencias con responsabilidad, eficacia y
eficiencia, contribuyendo así al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de su territorio y al
cumplimiento de los fines esenciales del Estado.
Este propósito fundamental lleva implícito no sólo el fortalecimiento de las capacidades y competencias
de las entidades territoriales, sino el manejo eficiente, adecuado y transparente de los recursos de que
disponen cada una de ellas para financiar la inversión pública, de tal manera que el presupuesto se
constituya en un instrumento administrativo y en un medio gerencial para el logro de los objetivos del
desarrollo territorial.
Para llevar a cabo una buena gestión, desde el punto de vista de la planeación y el presupuesto, es
necesario remitirse a los preceptos que la Constitución y las leyes han establecido como marco normativo
para ambos procesos los cuales son, de por sí, complementarios. El presupuesto como instrumento de
gestión no es autónomo, exige de un proceso planificador previo que lo fundamente; al mismo tiempo,
una buena planeación requiere una articulación armónica con las instituciones presupuestales para el
logro de los objetivos propuestos en los planes de desarrollo de las entidades territoriales.
Es por ello que desde el Gobierno nacional se vienen perfeccionando instrumentos prácticos que
permitan la articulación de las políticas o estrategias de largo plazo con los programas y/o proyectos de
corto plazo y que, a su vez, faciliten el cumplimiento de la labor de las entidades territoriales.
Por otra parte, la gestión financiera implica el manejo del Sistema Presupuestal, constituido por varios
instrumentos como el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Plan Financiero, el Plan Operativo Anual
de Inversiones y el Presupuesto Anual. Dicho sistema debe estar articulado al sistema de planeación
para constituir un proceso sólido de gestión pública eficiente y eficaz en las entidades territoriales, que
finalmente se refleje en el mejoramiento de las condiciones de vida de los ciudadanos.

11

Como contribución a este propósito, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) presenta ante las
entidades territoriales y la ciudadanía en general la actualización del documento Bases para la Gestión del
Sistema Presupuestal Territorial, con el fin de brindar orientaciones para mejorar el proceso de programación,
presupuestación y ejecución de los recursos, en un contexto de “responsabilidad fiscal”.
Este documento establece el alcance del Sistema Presupuestal en el nivel departamental y municipal, en
cada uno de sus momentos –programación, ejecución, seguimiento–; todo ello, dentro del contexto de
la “Política de Responsabilidad Fiscal”, que propende por la viabilidad y sostenibilidad de las finanzas
públicas de las entidades territoriales.
Así el DNP pone a disposición esta publicación para que los servidores públicos y demás personas
relacionadas con el manejo del proceso presupuestal –bien sea desde la administración pública o desde
otros estamentos de la sociedad–, contribuyan a garantizar el uso eficiente de los recursos públicos y, por
ende, a garantizar la transparencia de la gestión.

ESTEBAN PIEDRAHÍTA URIBE
Director General del DNP

12

Introducción

Para el Departamento Nacional de Planeación es fundamental promover el fortalecimiento de las
capacidades y competencias de las entidades territoriales, dado que este es uno de los aspectos llamados
a fortalecer en el desarrollo del proceso de descentralización. Es así como, se presenta a las entidades
territoriales este documento “Bases para la gestión del sistema presupuestal territorial”, el cual pretende,
desde la perspectiva de la asesoría y asistencia técnica, apoyar a las entidades territoriales para una eficiente
y eficaz gestión en la programación, presupuestación y ejecución de los recursos.
Este documento se presenta actualizado incluyendo el alcance del sistema presupuestal en el nivel
departamental, la actualización de las diferentes disposiciones sobre ingresos, gastos, procesos y
procedimientos, así mismo, se incluye un capítulo sobre las opciones del presupuesto participativo en el
marco del sistema legal actual.
Cabe resaltar que el documento promueve la articulación entre el sistema de planeación y el sistema
presupuestal como instrumentos esenciales para una gestión eficiente y eficaz de las entidades territoriales,
que debe reflejarse en el mejoramiento de las condiciones de vida de los ciudadanos.
En ese sentido, es claro, entonces, que al hablar del presupuesto, del sistema presupuestal, se debe tener
una relación implícita con el proceso de planeación y en particular con la materialización de las políticas,
estrategias, objetivos y metas del plan de desarrollo de la entidad territorial.
Lo anterior teniendo en cuenta que el artículo 346 de la Constitución Política al establecer la finalidad y
alcance del presupuesto, dispone lo siguiente:
“Artículo 346. El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones que deberá corresponder
al plan nacional de desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura.
En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a
un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento
de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.”

13

Departamento Nacional de Planeación

Es por ello que el presente documento busca sensibilizar a las autoridades y servidores públicos de las
entidades territoriales y al público en general, sobre la importancia de que los objetivos del proceso
presupuestal respondan a la necesidad de garantizar la transparencia y el uso eficiente de los recursos
públicos, focalizándolos a financiar las prioridades definidas en el plan de desarrollo de la entidad
territorial.

14

CAPÍTULO I
Marco Conceptual y Fundamentos
Constitucionales y Legales del Sistema
Presupuestal en Colombia

En este capítulo se abordan los fundamentos conceptuales, constitucionales y legales que conforman el
marco teórico y normativo del Sistema Presupuestal en Colombia para que el lector se adentre con mayor
facilidad y claridad en los temas que desarrollan los elementos inherentes al proceso presupuestal.

1.1. Marco conceptual
Las instituciones presupuestarias son el conjunto de reglas, procedimientos y prácticas (formales o
informales) con base en las cuales los presupuestos son elaborados, aprobados e implementados.
En este sentido han ido surgiendo diferentes conceptos sobre el presupuesto, tales como:
• Consiste en las previsiones anuales de ingresos y gastos de una organización, ya sea pública o privada
(Worswick, 1979).
• “El presupuesto es la herramienta que le permite al sector público cumplir con la producción de
bienes y servicios públicos para satisfacción de las necesidades de la población de conformidad
con el rol asignado al Estado en la economía y sociedad del país” (Asociación Internacional de
Presupuesto Público, ASIP, s.f).
• El presupuesto es por sus mismas características el instrumento de manejo financiero más importante
de la política fiscal, donde se programa y registra el gasto público y su forma de financiación y donde
se establecen las reglas para su ejecución. Así, como instrumento financiero por excelencia que es,
su empleo le debería permitir al Estado “garantizar el cumplimiento de su función económica y
asegurar la coordinación y organización eficiente en la producción de bienes y servicios públicos”
(Flórez, 1989).
• Constituye un instrumento de planificación y un componente importante de la política económica.
Por lo tanto, es indispensable que exista coherencia entre el presupuesto y las metas y objetivos
definidos a través de la política económica y, más concretamente, las políticas monetaria y cambiaria
y las metas de crecimiento e inflación.

15

Departamento Nacional de Planeación

Los avances en el desarrollo de los presupuestos plantean la necesidad de ir articulando diferentes
elementos dentro de un sistema que permita el manejo presupuestal integral, por ello se incluyen dentro
del concepto de Sistema Presupuestal.
Desde el punto de vista jurisprudencial la Corte Constitucional en sentencia C-066 de 2003, abordó la
defi nición y fi nalidad del presupuesto señalando lo siguiente:
“El presupuesto público ha sido definido como “... un
estimativo de los ingresos fiscales y una autorización de
Las instituciones presupuestarias son
los gastos públicos que, normalmente cada año, efectúa el
el conjunto de reglas, procedimientos y
órgano de representación popular en ejercicio del control
prácticas (formales o informales) acorde
con las cuales los presupuestos son
político que en materia fiscal le corresponde. Aparte de su
elaborados, aprobados e implementados.
signifi cación desde el punto de vista político, como expresión
del principio de legalidad de los ingresos y de los gastos, el
presupuesto se ha convertido en un poderoso instrumento de
manejo macroeconómico, en la medida en que, como lo ha expresado esta corporación,
“… está dirigido a hacer compatibles en el corto plazo la política fiscal con las políticas
monetaria, cambiaria y crediticia y servir de medida realista de los gastos del gobierno
que inciden en la inflación, en la necesidad de contraer o liberar el circulante, en la tasa
de cambio y en los intereses . además, el tamaño del presupuesto está relacionado con
el déficit fiscal y el endeudamiento externo del sector nacional.” En el mismo sentido,
en la Sentencia C-685 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte señaló que el
presupuesto general de la Nación es “... un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, en tanto
y en cuanto cumple funciones redistributivas de política económica, planificación y desarrollo; es también un
instrumento de gobierno y de control en las sociedades democráticas, ya que es una
expresión de la separación de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del
Gobierno a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los
dineros del erario público, lo cual justifica la fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, ya
que las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas
de la posibilidad de gasto gubernamental.”
Dada su trascendencia, el régimen presupuestal tiene base constitucional y así, los artículos 345 y siguientes del
Estatuto Superior regulan varios aspectos atinentes a su elaboración, presentación, aprobación, ejecución, etc., al paso
que en el artículo 352 se dispuso que además de lo previsto sobre la materia por la propia Constitución, corresponde
a la Ley Orgánica del Presupuesto regular lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y
ejecución de los Presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier
nivel administrativo.” (Negrita fuera de texto).

1 .2 . alcance constitucional del Presupuesto en colombia
Orientado por la infl uencia de los sistemas presupuestales de diversos países, como el sistema inglés,
con la técnica del presupuesto por resultados, los sistemas españoles que manejaban esencialmente
presupuestos tradicionales y el sistema norteamericano, con técnicas presupuestales como presupuesto
por programas, sistemas de planeación, programación y presupuestación, y el presupuesto base cero,
se marcó el desarrollo del sistema colombiano, en la búsqueda de lograr efi ciencia del gasto público,

16

Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Local 2010

controlar y disminuir el défi cit, apoyar el manejo de la política macroeconómica, así como, realizar
control y seguimiento de los resultados.
A continuación se reseñan algunos aspectos históricos fundamentales del proceso presupuestario en
Colombia:
• En 1851, José Hilario López expidió una ley para organizar la Hacienda Pública, estableciendo
algunas disposiciones presupuestales.
• 1863. La Constitución de Rionegro, durante el Gobierno de Tomás Cipriano de Mosquera, señaló
qué recursos eran propiedad del Estado. Bajo dichos preceptos, el ejecutivo determinó aspectos
como: formación fuerza restrictiva y liquidación del presupuesto; los procedimientos para la
delegación de créditos legislativos; el período fi scal entre el 1º de septiembre y el 31 de agosto
(año económico), y desarrolló principios como unidad de responsabilidad, de caja y cuenta.
• 1886. Durante el Gobierno de Rafael Núñez, en la reforma constitucional, se incorporaron
desarrollos sobre fi nanzas públicas, el sistema presupuestal y la política económica.
• 1892. Bajo la presidencia de Miguel Antonio Caro, se estableció un presupuesto público de 2 años,
y se precisaron nuevos procedimientos presupuestales.
• 1923. Se expide la Ley 34, denominada Estatuto Orgánico de Presupuesto, bajo el gobierno de
Pedro Nel Ospina, originado en la propuesta de la Misión presidida por el profesor Edwin Walter
Kemmerer. Allí se incluían, entre otros aspectos mecanismos para la programación, ejecución y
control presupuestal; dividió el presupuesto en de rentas o ingresos públicos y el presupuesto de
gastos; clasifi có los ingresos y gastos; defi nió el presupuesto como un cálculo de rentas probables
y de sumas a gastar para el servicio del Gobierno.
• 1945. La reforma Constitucional, realizó reformas al sistema presupuestal prohibiendo la ejecución
de partidas no propuestas por la Comisión permanente del Congreso; reincorporó el principio de
equilibrio presupuestal.
• 1950. Bajo la presidencia de Mariano Ospina Pérez se modifi có la clasifi cación de los ingresos
públicos en rentas, recursos del balance del tesoro y recursos del crédito, y los gastos en gastos
ordinarios, gastos de fomento secundario y gastos extraordinarios; organizó el proceso de estudio
y aprobación del presupuesto, entre otros aspectos.
• 1963. En el Gobierno de Guillermo León Valencia se incorporó la necesidad de preparar y
ejecutar planes y programas de desarrollo económico y social: creó la junta monetaria; estableció
mecanismos para orientar la política fi scal y presupuestal.
• 1964. Se adoptó una nueva clasifi cación de los ingresos en tributarios y no tributarios y de recursos
de capital; y en el de gasto dividió las categorías: de funcionamiento, de inversión y de servicio
de la deuda. Determinó la obligación de orientar el presupuesto público de acuerdo con planes y
programas de desarrollo.
• 1968. Durante el Gobierno de Carlos Lleras Restrepo, se fortaleció la planifi cación económica,
acorde con la conveniencia de una mayor intervención del Estado, afectando el Sistema
Presupuestal, estableciendo entre otros aspectos, los siguientes: estableció la obligatoriedad del
Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible-Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales
17

Departamento Nacional de Planeación

gobierno de preparar un plan o programa económico y social; prohibió al Congreso modifi car los
cómputos de las rentas públicas; determinó la obligatoriedad de incorporar al presupuesto todas
las partidas de ingresos y gastos a ejecutar.
• 1973. Bajo la administración de Misael Pastrana Borrero se expide el Decreto 294 como nuevo
Estatuto Orgánico de Presupuesto General de la Nación, determinando que el presupuesto
público debía ser un instrumento para asegurar el cumplimiento de los objetivos propuestos por
el Gobierno en sus planes y programas, organizó los principales principios presupuestales, defi nió
el concepto de ingresos ordinarios.
• 1989. En la administración de Virgilio Barco Vargas se expidió un nuevo Estatuto Orgánico
de Presupuesto Nacional, el cual, mantuvo algunos aspectos del
decreto 294 de 1973, con el objetivo de hacer del presupuesto
“El presupuesto público ha sido definido
un instrumento de planifi cación y análisis de los factores
como “... un estimativo de los ingresos
macroeconómicos, mediante el Plan Financiero, el Plan
fiscales y una autorización de los gastos
Operativo Anual de Inversiones y el Presupuesto, incorporando
públicos que, normalmente cada año,
los presupuestos de los establecimientos públicos, entre otros
efectúa el órgano de representación
aspectos.
popular en ejercicio del control político
que en materia fiscal le corresponde.”

• 1991. Constitución Política de Colombia, establece el Régimen
Económico y de Hacienda Pública, en donde se adoptó el marco
que regula el Sistema Presupuestal.

Hoy el ejercicio presupuestal se basa en la Constitución Política de 1991, en el marco de un Estado Social
de Derecho, que condiciona la acción gubernamental dentro de un orden jerárquico legal contribuyendo
a garantizar los fi nes esenciales del Estado. De esta manera, la Constitución ha establecido en el Capítulo
3º del título XII las bases para el presupuesto público.

1.2.1. Fundamento Constitucional
El fundamento de las instituciones presupuestales se encuentra en el Capítulo 3 del Título XII de la
Constitución Política, que establece las disposiciones sobre el presupuesto. Es así como defi ne los
criterios que fundamentan la legalidad, formulación, elaboración, contenido, trámite, aprobación y
ejecución del presupuesto, preceptuando que los principios y disposiciones que rigen para el presupuesto
del nivel nacional se aplicarán en lo que fuere pertinente a las entidades territoriales para la elaboración,
aprobación y ejecución del presupuesto.
A continuación se resaltan los artículos constitucionales que fundamentan el Sistema Presupuestal
Colombiano.
El artículo 345 de la Constitución hace referencia al principio de legalidad del presupuesto, razón por la
cual establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto
de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.

18

Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Local 2010

Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas
departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el
respectivo presupuesto.”
La Corte Constitucional ha planteado, entre otros aspectos, respecto a este artículo, su relación con el
principio de legalidad del gasto: que ha sido resumido de la siguiente manera “corresponde al Congreso, como
órgano de representación plural, decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo necesario
de control al Ejecutivo y una expresión del principio democrático” (sentencia C-685 de 1996). Reiterado en las
sentencias C-685 de 1996; C-1997 de 2001; C-859 de 2001; C-442 de 2001 y C-1065 de 2001.
Igualmente se resalta el alcance del papel del Congreso en la defi nición del presupuesto “en tiempo de paz”,
como se extracta de la sentencia C-206 de 1993, en donde la Corte Constitucional expresa:
“4.2.2 Es innegable el hecho de que la nueva Carta Política fortaleció de manera particularmente ostensible la
participación y las atribuciones del Congreso en la vida institucional del país a contrapeso de las del ejecutivo, que
se vieron evidentemente disminuidas.
Tal circunstancia explica, por lo menos en lo esencial, la supresión de las prerrogativas que la Carta de 1886 había
atribuido al ejecutivo en materia presupuestal, mediante el artículo 212; aunque ello no significa que hoy el Gobierno
haya quedado definitivamente marginado de la posibilidad de introducir modificaciones al Presupuesto General de
la Nación, porque como se examinará enseguida, aún es viable tal alternativa en el Estado de Conmoción Interior.
Partamos de esta afirmación evidente: restablecer el orden público gravemente perturbado por hechos y circunstancias
que no se han podido conjurar “mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía”, como lo
señala el artículo 213, significa para el Gobierno la posibilidad de recurrir al empleo de facultades especiales, no sólo
porque exceden las que le atribuye la Carta dentro del estado de normalidad, sino también, porque sus decisiones
exigen una ejecución ágil, por fuera de los procedimientos ordinarios, sin que con ello se quiera admitir que el
ejecutivo queda investido de atribuciones abusivas que le permitan obrar caprichosamente, ya que la Constitución le
establece prohibiciones y le traza límites, de tal suerte que sólo puede adoptar decisiones que directa y exclusivamente
estén encaminadas a conjurar la causa de las perturbaciones e impedir la extensión de sus efectos.
A la luz de lo expresado, se puede percibir claramente el verdadero sentido del artículo 345 de la Carta, según el
cual, “en tiempo de paz” no se podrá percibir impuesto o contribución que no figure en el presupuesto de rentas, ni
hacerse erogación que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco, agrega la norma, podrá hacerse ningún gasto
público que no haya sido decretado por el Congreso, las asambleas departamentales o los concejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
La norma en cuestión, en armonía con el artículo 347 de la misma obra, consagra el principio de legalidad del
presupuesto, y convierte el gasto en elemento fundamental del mismo, con lo cual se reduce la importancia del
principio del equilibrio, del cual se había hecho, en la constitución derogada, la guía esencial de la formación y
modificación del presupuesto.
Ahora bien, si en “tiempo de paz” no se puede hacer un gasto que no haya sido decretado por el Congreso, ¿qué
ocurre en el evento en que se haya perturbado esa paz y decretado el Estado de Conmoción Interior para hacerle
frente a esa situación excepcional?
Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible-Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales
19

Departamento Nacional de Planeación

El tránsito de las condiciones de normalidad (tiempo de paz), a situaciones de anormalidad (tiempo de no
paz), permiten admitir la viabilidad de la alternativa, según la cual, el ejecutivo está facultado para introducirle
modificaciones al presupuesto, exclusivamente, como es obvio, cuando la medida esté dirigida a contribuir a remover
las causas que dieron origen a la perturbación del orden interno y a recuperar la paz.
La anterior afirmación es válida frente a la circunstancia de que si en tiempo de paz la facultad de modificar el
presupuesto la tiene el Congreso, en tiempo de anormalidad –Estado de Conmoción Interior– también puede tenerla
el Gobierno, sólo que de manera excepcional, por habilitación que la hace la Constitución en el sentido de sustituir
al legislador ordinario en el ejercicio de la función legislativa.
No sobra advertir que en el Estado de Conmoción Interior el Congreso conserva sus atribuciones sobre el manejo
presupuestal, porque la facultad del ejecutivo es excepcional y limitada, y la viabilidad de modificar el presupuesto
por este, no le suprime o resta atribuciones al legislador.”
De otra parte, el artículo 346 de la Constitución Política establece la forma como el Gobierno elabora y
presenta el presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones, así:
“ARTÍCULO 346. El Gobierno formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones que
deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días
de cada legislatura.
En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente
reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente
el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan
Nacional de Desarrollo.”
“Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate
al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones.”
Igualmente, el artículo 347 de la Constitución fundamenta el contenido y alcance del proyecto de ley de
apropiaciones al incluir la totalidad de los gastos, así:
“ARTÍCULO 347. El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos
que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente
autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado,
ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de
nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados.
El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales,
cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente.” (negrilla fuera de texto)
Un análisis sobre el alcance de la autorización de gasto, derivado del artículo 347 de la Constitución
Política, fue expresado por la Corte Constitucional en sentencia C-192 de abril 15 de 1997, de la cual se
extracta lo siguiente:

20

Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Local 2010

Así, conviene tener en cuenta que una partida aprobada por la ley anual de presupuesto no es un gasto que
inevitablemente debe ser efectuado por las autoridades. En efecto, el artículo 347 precisa que la
ley de apropiaciones “deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia
fiscal respectiva”. Nótese que la Carta no establece que se
trata de los gastos que el Estado obligatoriamente
El proyecto de ley de apropiaciones deberá
realizará sino que este componente de la ley de
contener la totalidad de los gastos que el Estado
presupuesto debe incluir los gastos que pretendan
pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva.
ser realizados por las autoridades, y que son
autorizados mediante esa ley. Esta norma armoniza
perfectamente con otras disposiciones constitucionales, como el
artículo 189 ordinal 20 que precisa que corresponde al Presidente decretar, conforme a la ley, la inversión de las
rentas y caudales públicos, ya que si las apropiaciones fueran órdenes de gasto, no tendría ningún sentido esta
disposición, pues sería absurdo que la propia Carta señalara que corresponde al gobierno decretar la inversión
de los caudales públicos, por cuanto el gasto ya habría sido decretado por la ley anual de presupuesto. Esto
muestra que las apropiaciones presupuestales no son órdenes de gasto sino que constituyen, como bien señala la
propia legislación orgánica presupuestal, “autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser
ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva” (Art. 89 del decreto 111 de 1996 o Estatuto
Orgánico del Presupuesto que compila los artículos 72 de la ley 38 de 1989, 38 de la ley 179 de 1994 y 8º de
la ley 225 de 1995). La ley anual de presupuesto, al apropiar una determinada partida,
está entonces estableciendo el monto máximo de gasto estatal para una determinada
finalidad y en un periodo específico”. (Negrita fuera de texto).
Los artículos 348 y 349 de la Constitución Política complementan la fundamentación de la importancia
de la aprobación del presupuesto por parte del Congreso de la República, resaltando la iniciativa del
Gobierno y la relevancia de presentar el proyecto en los términos previstos, así:
“ARTÍCULO 348. Si el Congreso no expidiere el presupuesto, regirá el presentado por el Gobierno dentro de
los términos del artículo precedente; si el presupuesto no hubiere sido presentado dentro de dicho plazo, regirá el del
año anterior, pero el Gobierno podrá reducir gastos, y, en consecuencia, suprimir o refundir empleos, cuando así lo
aconsejen los cálculos de rentas del nuevo ejercicio.”
“ARTÍCULO 349. Durante los tres primeros meses de cada
legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas de la Ley
Orgánica, el Congreso discutirá y expedirá el Presupuesto General
de Rentas y Ley de Apropiaciones”.

La ley de apropiaciones deberá tener un
componente denominado gasto público
social que agrupará las partidas de tal
naturaleza, según definición hecha por la
ley orgánica respectiva.

Los cómputos de las rentas, de los recursos del crédito y los
provenientes del balance del Tesoro, no podrán aumentarse por el
Congreso sino con el concepto previo y favorable suscrito por el ministro del ramo.”

La composición del gasto público social como elemento fundamental de la Ley de Apropiaciones está
definida en el artículo 350 de la Constitución Política, sobre el alcance del gasto público social como
prioridad sobre cualquier otro gasto y el presupuesto de inversión así:

Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible-Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales
21

Departamento Nacional de Planeación

“ARTÍCULO 350. La ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social que agrupará
las partidas de tal naturaleza, según definición hecha por la ley orgánica respectiva. Excepto en los casos de guerra
exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.
En la distribución territorial del gasto público social se tendrá en cuenta el número de personas con necesidades
básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa, según reglamentación que hará la ley.
El presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto
total de la correspondiente ley de apropiaciones.”
El artículo 351 de la Constitución Política defi ne los límites de la potestad del Congreso en el proceso de
aprobación del presupuesto en consideración a que la iniciativa del gasto es del Gobierno:
“ARTÍCULO 351. El Congreso no podrá aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas
por el Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo.
El Congreso podrá eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el Gobierno, con excepción de las que se
necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa
de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas en los planes y programas a que se
refiere el artículo 341.
Si se elevare el cálculo de las rentas, o si se eliminaren o disminuyeren algunas de las partidas del proyecto respectivo,
las sumas así disponibles, sin exceder su cuantía, podrán aplicarse a otras inversiones o gastos autorizados conforme
a lo prescrito en el inciso final del artículo 349 de la Constitución.”
La Constitución Política atribuye solo a la “Ley Orgánica del Presupuesto” el desarrollo de la regulación
sobre el proceso de programación, aprobación, modifi cación y ejecución del prepuesto en todos
sus niveles:
“ARTÍCULO 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo
correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las
entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan
Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.”
La ley anual de presupuesto, al apropiar
una determinada partida, está entonces
estableciendo el monto máximo de gasto
estatal para una determinada finalidad
y en un periodo específico

Al respecto la Corte Constitucional expuso lo siguiente en
la sentencia C-446 de 1996:

“La Corte ya ha señalado que las disposiciones del Título XII de la
Carta Magna, en particular el Capítulo 3o. en sus artículos 345 a 353,
conforman “el núcleo rector”, con fundamento en el cual se organiza
el sistema presupuestal colombiano, el cual se amplía, según lo prescrito en
el artículo 352 citado, por las disposiciones de la ley orgánica de
presupuesto, a la cual la nueva Constitución le ha otorgado de manera expresa un carácter preminente sobre las
demás normas jurídicas que regulen la materia, no solamente en el ámbito nacional sino también en los órdenes
territorial y descentralizado. El criterio adoptado por la Corporación permite concluir que la ley orgánica
del presupuesto se encuentra dotada de la característica especial de poder condicionar la expedición de otras leyes

22

Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Local 2010

sobre la materia a sus prescripciones, de modo tal que una vulneración o desconocimiento de los procedimientos y
principios que en ella se consagran al momento de la expedición de las leyes presupuestales ordinarias, puede acarrear
la inconstitucionalidad de estas, debido al rango cuasi constitucional al que sus disposiciones han sido elevadas por
voluntad expresa del Constituyente. La Constitución de 1991 fue más allá de la utilización tradicional de que
la ley orgánica de presupuesto era objeto, ya que como se ha indicado en reiterados pronunciamientos, el artículo
352 Superior la ha convertido en instrumento matriz del sistema presupuestal colombiano al disponer que se
someterán a ella todos los presupuestos: el Nacional, los de las entidades territoriales y los
que elaboran los entes descentralizados de cualquier nivel. La ley orgánica regula entonces las
diferentes fases del proceso presupuestal (programación, aprobación, modificación y ejecución) y constituye un
elemento que organiza e integra el sistema legal que depende de ella. Dentro de este mismo
criterio, se ha señalado que las leyes orgánicas en general son verdaderos estatutos, los cuales al regular toda la
normatividad relativa a los asuntos que expresamente les señala la Constitución, condicionan a ellas la actuación
administrativa y la expedición de otras leyes que traten sobre la materia, convirtiéndose de esta manera en normas
de autorreferencia o pautas para quienes tienen la facultad de expedirlas y posteriormente desarrollarlas, a través
de las leyes ordinarias. En aplicación de este principio, es claro entonces que para el caso específico de la ley orgánica
del presupuesto a esta debe sujetarse todo asunto relacionado con el sistema presupuestal”. En el mismo sentido
ver igualmente las sentencias C-926 de 1996 y C-1379 de 2000.” (Negrita fuera de texto.)
Además de atribuir a la Ley Orgánica del Presupuesto la defi nición del alcance en el nivel territorial de las
disposiciones presupuestales, el artículo 353 de la Constitución establece la aplicación, en lo pertinente,
de las disposiciones constitucionales sobre presupuesto, en las entidades territoriales, así:
“ARTÍCULO 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere
pertinente, a las entidades territoriales para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.”
En general y a manera de conclusión se resalta cómo la Corte Constitucional ha planteado en la sentencia
C-821 de 2004, la importancia de la aprobación del presupuesto como competencia del parlamento
como un logro importante fruto de la evolución política, en este caso del Congreso de la República:
“3. Preceptiva presupuestal y competencia legislativa en la Carta Política
Se debe afirmar, en primer lugar, que la competencia de los Parlamentos en materia de aprobación del presupuesto,
es un logro que se ha obtenido fruto de la evolución política y constitucional de Occidente.
Ciertamente, durante el origen del sistema parlamentario, producto de la evolución política inglesa, se vivió una
lucha constante entre la Corona y la sociedad, debido a la gran cantidad de impuestos que esta le imponía a aquella;
situación que dio paso, igualmente, al cuestionamiento respecto del manejo del presupuesto por parte del gobernante.
Así las cosas, entre los documentos que conforman la Constitución Inglesa1 se halla intrínseco el principio, producto de la
historia constitucional de Inglaterra, según el cual asiste el derecho al parlamento para la aprobación de los
tributos2. Dicho principio es conocido actualmente como “no taxation without approbation” 3.

1

2
3

Charta Magna Libertatum (1215), Act of Proclamations (1539), Petitions of Rights (1628), Bill of Rights (1689), Triennial Act (1694) y el Act
of Settlement (1701).
Afi rmaba la Carta Magna “No se podrá exigir fonsadera ni auxilio en nuestro reino sin el consentimiento general”.
Ferrando Badía, Juan. “Regímenes Políticos Actuales” Editorial Tecnos, Madrid, España. Pág 77.
Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible-Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales
23

Departamento Nacional de Planeación

Pues bien, desde aquellas épocas se ha entendido como regla general, que es facultad del Parlamento la
aprobación del Presupuesto y el establecimiento de impuestos. Dicho asentimiento es trasladado de
manera similar al régimen presidencial instaurado en Norteamérica , de donde se extiende a los países latinoamericanos.
Por consiguiente, el constitucionalismo moderno incorpora la prerrogativa del parlamento referida a la aprobación
de los impuestos y adiciona, igualmente, dicha anuencia al presupuesto del Estado.
En muchos países, como por ejemplo en Estados Unidos de América, es necesario que el Congreso apruebe el
presupuesto; de modo que mientras el Congreso no apruebe el presupuesto, no existe el presupuesto y el Gobierno
no puede expedir ningún otro presupuesto, debiendo esperar que el Congreso lo apruebe; así este se demore un largo
tiempo en su aprobación. Este sistema tiene la dificultad de que el ejecutivo puede quedarse sin presupuesto para
ejecutar y se puede paralizar la administración pública.
En términos actuales, dichas instituciones son conocidas como la “Dictadura Fiscal” del Parlamento o Congreso.
No obstante lo mencionado, nuestro Estado no adoptó de manera radical la regla general
establecida con anterioridad. Por ende, el esquema planteado si bien parte de la base de la regla general
–la aprobación del Congreso del presupuesto– permite compartir competencias en materia del presupuesto, entre el
Congreso de la República y el Gobierno Nacional.
En este orden de ideas, el Presupuesto General de la Nación lo expediría el Congreso de acuerdo con el proyecto
de ley que al respecto formulará el Gobierno Nacional cada año, tal y como en efecto ha venido ocurriendo hasta
nuestros días. Quedando igualmente claro que el Gobierno Nacional y el Congreso de la
República concurrirían armónicamente al proceso de formación y expedición de la ley
anual de presupuesto en los siguientes términos: el Gobierno, ejerciendo la iniciativa
legislativa y sancionando la ley, el Congreso, debatiendo y
haciendo la ley.

“La Corte ya ha señalado que las
disposiciones del Título XII de la Carta
Magna, en particular el Capítulo 3o.
en sus artículos 345 a 353, conforman
"el núcleo rector", con fundamento en el
cual se organiza el sistema presupuestal
colombiano, el cual se amplía, según
lo prescrito en el artículo 352 citado,
por las disposiciones de la ley orgánica
de presupuesto, a la cual la nueva
Constitución le ha otorgado de manera
expresa un carácter preminente sobre
las demás normas jurídicas que regulen
la materia, no solamente en el ámbito
nacional sino también en los órdenes
territorial y descentralizado.

El Constituyente de 1991 hizo una revisión de los conceptos que, con algunas
modificaciones, en materia de Hacienda Pública había prohijado Colombia
desde los tiempos de la misión Kemmerer; reivindicó a su vez importantes
contenidos de la ley 38 de 1989, y por entero, trató de atemperar los nuevos
mandatos presupuestarios de orden superior a las necesidades que plantea la
evolución de las economías modernas.

A estos efectos, mediante los artículos 345 a 353 de la Constitución se
configuró el cuerpo de principios y reglas que rige todas
las etapas del proceso presupuestal, incluida su ejecución .
En lo tocante al control sobre la gestión fiscal el ordenamiento superior
inscribió lo pertinente en su artículo 267 y siguientes. Asimismo, destacando
el sentido de planeación que anima las tareas públicas, en virtud del artículo
346 superior se dispuso que el Gobierno Nacional formulará anualmente el
Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones que deberá corresponder al
Plan Nacional de Desarrollo. Todo lo cual se conjuga en términos del artículo
345 ibídem con el principio de legalidad del presupuesto, tanto en el ámbito del ingreso como en el del gasto.

24

Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Local 2010

Es decir, que a la luz de este principio cardinal no puede aforarse ingreso público ni apropiarse gasto público sin ley previa
que haya establecido uno y otro.
En este orden de ideas el artículo 352 de la Carta Política previó que además de lo señalado en esta Constitución, la
Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los
presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo,
y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad del los organismos y entidades
estatales para contratar. Seguidamente, en consonancia con el principio de autonomía territorial, el artículo 353
superior estipula que los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente,
a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto.
De acuerdo con el artículo 151 constitucional el Estatuto Orgánico del Presupuesto se debe expedir a través
de una ley orgánica, siguiendo las directrices señaladas en los artículos 345 a 353 del ordenamiento superior,
y por supuesto, acatando los valores, principios, derechos y prohibiciones que campean por todo el entramado
constitucional en relación con las potestades del Congreso de la República. En este sentido la ley 38 de 1989
y la ley 179 de 1994 accedieron a la categoría de Estatuto Orgánico del Presupuesto según lo ha reconocido la
jurisprudencia de esta Corporación y del Consejo de Estado; tiempo después, la ley 225 de 1995 se integró a este
espectro normativo introduciendo las correspondientes modificaciones, al propio tiempo que le otorgó facultades
extraordinarias al Presidente para compilar las tres leyes ya mencionadas, esto es, las leyes 38 de 1989, 179 de
1994 y 225 de 1995. Lo cual se cumplió mediante el decreto 111 de 1996, contentivo del Estatuto Orgánico
del Presupuesto. Cabe observar también que, con fundamento en las facultades conferidas por los artículos 9 y
43 de la ley 179 de 1994 el Presidente expidió el decreto 115 de 1996, por el cual se establecen normas sobre la
elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado
y de las Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras.
Así entonces, a la fecha se cuenta en Colombia con dos estatutos presupuestales en el
orden nacional, a saber: (i) el correspondiente a las entidades del Estado en general;
(ii) el atinente a las empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades
de economía mixta sujetas al régimen de las Empresas, vinculadas a actividades no
financieras4.
En concordancia con lo anterior, al tenor de los artículos 151 y 352 la libertad de configuración legislativa se
expresa en torno a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la
Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo. Vale decir,
este espectro de verbos rectores comprende el procedimiento relativo a la elaboración y
presentación del proyecto de ley anual de presupuesto por parte del Ministro de Hacienda;
la discusión, modificación y aprobación del proyecto que le corresponde surtir al Congreso;
la sanción de la ley correspondiente por parte del Presidente, y la ejecución presupuestal
en cabeza de los ordenadores del gasto. Consecuentemente, –reiterando jurisprudencia de esta
Corporación en relación con las leyes orgánicas– al expedir las reglas concernientes al Estatuto Presupuestal el
Congreso tiene amplias potestades para regular íntegramente la materia, esto es, con toda la extensión y profundidad
que el ingreso y el gasto públicos ameriten en la dimensión legislativa.” (Negrita fuera de texto).

4

En virtud del artículo 5 del decreto 111 de 1996 también se sujetan a este estatuto las empresas de servicios públicos domiciliarios en cuyo
capital la Nación o sus entidades descentralizadas posean el 90% o más.
Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible-Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales
25

Departamento Nacional de Planeación

1.2.2. Alcance del Estatuto Orgánico de Presupuesto en las entidades
territoriales
Conforme al artículo 352 de la Constitución Política, corresponde a la Ley Orgánica del Presupuesto la
regulación de la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de
las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo.
De esta manera el Estatuto Orgánico de Presupuesto Nacional, que corresponde a las Leyes 38 de
1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, compiladas en el Decreto 111 de 1996, al desarrollar dichos preceptos
constitucionales, establece en su artículo 109, que las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas
de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la
organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial, así, mientras se expiden
estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente, así:
“Artículo 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las
disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales
y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del
Presupuesto en lo que fuere pertinente.
Si el Alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto aprobado por el Concejo, deberá enviarlo al
Tribunal Administrativo dentro de los cinco días siguientes al recibo para su sanción. El Tribunal Administrativo
deberá pronunciarse durante los veinte días hábiles siguientes. Mientras el Tribunal decide regirá el Proyecto de
Presupuesto presentado oportunamente por el Alcalde, bajo su directa responsabilidad (Ley 38 de 1989, art. 94,
Ley 179 de 1994, art. 52).”
Es importante tener en cuenta que el Estatuto Orgánico de Presupuesto Nacional compilado en el
Decreto 111 de 1996, ha sido adicionado y modificado parcialmente mediante las Leyes 617 de 2000
“Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se
adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes
a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”
y 819 de 2003 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y
transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”.
En este sentido, es necesario revisar el proceso de adopción y adaptación de las normas presupuestales
en el Estatuto de Presupuesto Territorial, el cual debe corresponder con los lineamientos del Estatuto
Orgánico del Presupuesto Nacional, acorde con las competencias de las entidades territoriales; en esa
medida, el propósito de este documento es brindar orientaciones sobre el Sistema Presupuestal Territorial
acorde con el marco constitucional y legal colombiano, incluyendo, también, los aportes jurisprudenciales
de las Altas Cortes.
Lo anterior, es analizado en la sentencia C-1072 del 3 de diciembre de 2002, donde la Corte Constitucional
declaró la exequibilidad del artículo 31 (parcial) del Decreto 111 de 1996, “Por el cual se compilan la
Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del
Presupuesto”, definiendo respecto al alcance de la Ley Orgánica en el ámbito territorial bajo un criterio
unificador y su poder homologador, conforme a lo siguiente:

26

Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Local 2010

“VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
…
Pues bien, según el artículo 352 de la Constitución, “la ley orgánica del presupuesto regulará lo
correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la
Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y
su coordinación con el plan nacional de desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades
estatales para contratar” (Subraya la Sala). A su vez, el artículo 353 ídem establece que “los principios y
las disposiciones establecidas en este título se aplicarán, en lo
que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para
Las entidades territoriales al expedir
la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto”
las normas orgánicas de presupuesto
deberán seguir las disposiciones de
(Subraya la Sala).
Por su parte, el artículo 104 del Decreto 111 de 1996 señala
que las entidades territoriales deberán ajustar las normas
sobre programación, elaboración, aprobación y ejecución
de sus presupuestos, “a las normas previstas en la Ley
Orgánica de Presupuesto”. Y en armonía con lo anterior,
el artículo 109 del mismo estatuto dispone que, cuando las
entidades territoriales expidan sus normas orgánicas
presupuestales, deben seguir las previsiones de la
Ley Orgánica de Presupuesto (en adelante LOP).

la Ley Orgánica de Presupuesto,
adaptándolas a la organización,
normas constitucionales y condiciones
de cada entidad territorial. Mientras se
expiden estas normas, se aplicará la Ley
Orgánica de Presupuesto en lo que fuere
pertinente.

6.- Desde sus primeras sentencias esta Corporación ha explicado el sentido de la autonomía territorial
frente al manejo presupuestal, así como también ha delimitado el alcance de la ley orgánica que regula la
materia. Así, en la Sentencia C-478 de 19925, la Corte precisó que por voluntad del
Constituyente la LOP se convirtió en el eje del sistema presupuestal colombiano,
no sólo por tratarse de una norma de rango cuasi constitucional, sino, además,
por regular aspectos de altísima importancia económica y administrativa, que
se ven reflejados en su amplio potencial unificador en los diferentes niveles de la
organización territorial. Al respecto la Corte señaló lo siguiente:
“Estas características de la Ley Orgánica de Presupuesto hacen de ella un
elemento unificador poderoso, pues todas las leyes anuales de presupuesto tendrán
forzosamente un parámetro común en lo sustantivo y en lo formal. Igualmente, por
disposición expresa del art. 352 de la nueva Constitución, ese poder homologador
de la Ley Orgánica se extiende a los demás presupuestos, sean los que elaboren los entes
descentralizados por servicios como los que adopten las entidades autónomas territoriales. Es una pauta
general, de cobertura nacional, de enorme poder centralizador y racionalizador.
(...)
5

MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. En aquella oportunidad la Corte estudió la demanda formulada contra el artículo 94 de la Ley 38 de 1989,
relacionada con la aplicación analógica de los principios de la LOP para las normas presupuestales de las entidades territoriales. Esa disposición corresponde en su esencia a la norma compilada en el artículo 109 del Decreto 111 de 1996, anteriormente referida.
Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible-Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales
27

Departamento Nacional de Planeación

La Constitución de 1991 fue más allá de la utilización tradicional de la Ley Orgánica de Presupuesto
como receptáculo de los principios de esa disciplina. El artículo 352 la convirtió en instrumento
matriz del sistema presupuestal colombiano al disponer que se someterán a ella
todos los presupuestos: el Nacional, los de las entidades territoriales y los que elaboran
los entes descentralizados de cualquier nivel. La ley orgánica regulará las diferentes fases del proceso
presupuestal (programación, aprobación, modificación y ejecución).” (Subrayado fuera de texto).
La anterior postura ha sido reafirmada en sentencias posteriores, constituyéndose en una sólida línea
jurisprudencial que se reitera en esta ocasión6.
7.- No obstante, tampoco puede perderse de vista que la propia Carta reconoció la facultad de
las asambleas departamentales y de los concejos municipales para expedir normas
orgánicas de presupuesto en sus respectivos niveles (CP., artículos 300-5 y 313-5).
Para armonizar estas posturas es necesario hacer una lectura sistemática
de las diversas disposiciones que regulan la materia, con el fin de definir
Las
entidades
territoriales
deben
cuáles son las aspectos de la Constitución y de la LOP que condicionan
observar los siguientes parámetros: (i)
la actividad de las entidades territoriales, es decir, aquellos criterios a los
las reglas señaladas en el título XII de
la Constitución, que son aplicables en
cuales está sujeta su actividad normativa.
cuanto sean pertinentes (CP. artículo
353); (ii) los principios de la Ley orgánica
de Presupuesto (CP. artículo 352 y LOP,
artículos 104 y 109), esencialmente
relacionados con pautas de procedimiento;
por último, (iii) aquellos principios que las
asambleas o concejos estimen convenientes,
siempre y cuando no contravengan
mandatos constitucionales o legales.

Así, de conformidad con los planteamientos señalados en la Sentencia
C-478 de 1992 (fundamento jurídico No. 7), la Sala considera
que las entidades territoriales deben observar los
siguientes parámetros: (i) las reglas señaladas en el título
XII de la Constitución, que son aplicables en cuanto
sean pertinentes (CP. artículo 353); (ii) los principios
de la Ley Orgánica de Presupuesto (CP. artículo 352 y
LOP, artículos 104 y 109), esencialmente relacionados
con pautas de procedimiento; por último, (iii) aquellos
principios que las asambleas o concejos estimen convenientes, siempre y cuando no
contravengan mandatos constitucionales o legales.
En este orden de ideas, la pregunta concreta es entonces si la determinación que hace la LOP sobre
los componentes del presupuesto en su primera fase (ingresos), rige también en el ámbito territorial. Y
para la Corte no cabe duda que esa clasificación técnica realizada en la LOP
debe ser tenida en cuenta para la elaboración de los presupuestos de las entidades
territoriales, lo cual se explica por las siguientes razones:
a) En primer lugar, porque ese aspecto constituye un componente de la preparación,
elaboración y programación del presupuesto, que por expreso mandato constitucional
debe estar regulado en la LOP (CP. artículo 352).
b) En segundo lugar, porque así lo demanda el principio de jerarquía normativa según
el cual, “a un ente territorial determinado se le aplicará la Constitución en primer

6

28

Cfr. entre muchas otras, las Sentencias C-337/93 MP. Vladimiro Naranjo Mesa, C-490/94 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-538/95 MP.
Fabio Morón Díaz, C-1379/00 MP. José Gregorio Hernández Galindo, C-540/01 MP. Jaime Córdoba Triviño y C-579/01 MP. Eduardo
Montealegre Lynett.

Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Local 2010

término y lo que disponga la respectiva ley orgánica”7, siendo esta última quien establece su
aplicación extensiva para el caso de las entidades territoriales.
c) Finalmente, porque dicho aspecto resulta pertinente en esta fase del presupuesto, en tanto constituye
un parámetro común que a pesar de concebirse como de carácter formal, tiene
profundas repercusiones sustantivas (relacionadas con el límite de ciertos gastos)
en las etapas subsiguientes, según se explicará en detalle más adelante. Es preciso
advertir que la pertinencia en la aplicación de las normas constitucionales y de la LOP no está circunscrita
únicamente a los principios, sino que incluye también los lineamientos técnicos que por sus características
sean susceptibles de ser trasladados sistemáticamente por las entidades territoriales, no como un acto de mera
liberalidad sino en cumplimiento de un imperativo constitucional.
8.- En estas condiciones, contrario a lo sugerido por el representante de la Federación Colombiana de
Municipios, la formulación del cargo se ajusta a las exigencias del Decreto 2067 de 1991, por cuanto la
disposición acusada es de aplicación extensiva para las entidades territoriales.
Sin embargo, aún cuando constitucionalmente está autorizada la aplicación extensiva de la norma, ello
no significa que su contenido material también se ajuste a los mandatos superiores, sino que el control de
constitucionalidad debe tener en cuenta las normas relacionadas con dichas entidades, especialmente a la luz
del principio de autonomía territorial. Las leyes orgánicas, como cualquier otra ley, son objeto de control ante
la Corte, en la medida en que ellas también pueden desconocer los preceptos señalados en el ordenamiento
Superior8. Por tal motivo, entra la Corte a analizar el contenido de la norma acusada.” (Negrita fuera de
texto).
Es así como en el marco de lo expuesto el artículo 2º del Decreto 111 de 1996, preceptúa lo siguiente:
“ARTÍCULO 2º. Esta Ley Orgánica de Presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que esta expresamente
autorice, además de lo señalado en la Constitución, serán las únicas que podrán regular la programación, elaboración,
presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, así como la capacidad de contratación y la
definición del gasto público social. En consecuencia, todos los aspectos atinentes a estas áreas en otras legislaciones
quedan derogados.”
No obstante, es importante reiterar que las normas orgánicas de presupuesto contenidas en el Decreto
111 de 1996, han sido adicionadas por las Leyes 617 de 2000 y 819 de 2003.

7
8

Corte Constitucional, Sentencia C-478/92 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-490/94 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-442/01 MP. Marco Gerardo Monroy Cabra y C-892/02
MP. Alfredo Beltrán Sierra, entre otras.
Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible-Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales
29

CAPÍTULO II
El Sistema Presupuestal
Un aspecto significativo del régimen presupuestal colombiano, es que se concibe como un sistema que
articula tres elementos esenciales: (i) el Plan Financiero (componente del Marco Fiscal de Mediano Plazo
establecido en la Ley 819 de 2003), (ii) el Plan Operativo Anual de Inversiones, y (iii) el Presupuesto anual.
De acuerdo con lo dispuesto por el Decreto 111 de 1996 el Sistema Presupuestal tiene la siguiente
composición:
“ARTÍCULO 6º. SISTEMA PRESUPUESTAL. Está constituido por un plan financiero, por un plan
operativo anual de inversiones y por el presupuesto anual de la Nación (Ley 38/89, artículo 3o., Ley 179/94,
artículo 55, inciso 5º.).”
Por su parte el Decreto 4730 de 2005, “por el cual se reglamentan normas orgánicas del presupuesto”,
define los objetivos y conformación del Sistema Presupuestal de la siguiente manera:
“Artículo 2°. Objetivos y Conformación del Sistema Presupuestal. Son objetivos del Sistema Presupuestal: El
equilibrio entre los ingresos y los gastos públicos que permita la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano
plazo; la asignación de los recursos de acuerdo con las disponibilidades de ingresos y las prioridades de gasto y la
utilización eficiente de los recursos en un contexto de transparencia.
El Sistema Presupuestal está constituido por el Plan Financiero, incluido en el Marco fiscal de Mediano Plazo; el
Presupuesto Anual de la Nación y el Plan Operativo Anual de Inversiones.”

2.1. El Plan Financiero
De conformidad con lo establecido por el artículo 7º del Decreto 111 de 1996, el Plan Financiero está
definido de la siguiente manera:
ARTÍCULO 7º. EL PLAN FINANCIERO. Es un instrumento de planificación y gestión financiera del
sector público, que tiene como base las operaciones efectivas de las entidades cuyo eje cambiario, monetario y fiscal

31

Departamento Nacional de Planeación

sea de tal magnitud que amerite incluirlas en el plan. Tomen consideración las previsiones de ingresos, gastos, déficit
y su financiación compatibles con el Programa Anual de Caja y las políticas cambiaría y monetaria (Ley 38/89,
artículo 4º. Ley 179/94, artículo 55, inciso 5º.).
EL
SISTEMA
PRESUPUESTAL
Esta constituido por un plan financiero,
por un plan operativo anual
de inversiones y por el presupuesto
anual de la Nación

Es así como, el Plan Financiero es uno de los elementos fundamentales
del Marco fiscal de Medio Plazo, y es concebido como un instrumento
de planificación y gestión financiera del sector público, que tiene como
base las operaciones efectivas de las entidades cuyo efecto cambiario,
monetario y fiscal sea de tal magnitud que amerite incluirlas en el plan,
para ello, tomará en consideración las previsiones de ingresos, gastos,
déficit y su financiación compatibles con el Programa Anual de Caja y las políticas cambiaria y monetaria.

2.2. El Plan Operativo Anual de Inversiones
Según lo preceptuado por el artículo 8º del Decreto 111 de 1996, el Plan Operativo Anual de Inversiones
se entiende como:

“ARTÍCULO 8º. El Plan Operativo Anual de Inversiones señalará los proyectos de inversión clasificados por

sectores, órganos y programas.

Este plan guardará concordancia con el Plan Nacional de Inversiones. El Departamento Nacional de Planeación
preparará un informe regional y departamental del presupuesto inversión para discusión en las comisiones económicas
de Senado y Cámara de Representantes (Ley 38/89 artículo 5º. Ley 179/94, artículo 2º.).”
Los departamentos, distritos y municipios,
al elaborar el Plan Operativo Anual de
Inversiones y el Presupuesto, programarán
los recursos recibidos del Sistema General
de Participaciones, cumpliendo con la
destinación específica establecida para ellos
y articulándolos con las estrategias, objetivos
y metas de su plan de desarrollo. En dichos
documentos, incluirán indicadores de
resultados que permitan medir el impacto
de las inversiones realizadas con estos.”

Sistema General de Participaciones:

Con base en la situación fiscal y en las metas financieras previstas
en el Marco Fiscal de Mediano Plazo y por ende en el Plan
Financiero, se determinan los recursos para inversión, los cuales
permiten priorizar la inversión pública, acorde con el plan de
desarrollo, haciendo especial énfasis en el gasto social. Por su
parte, el Plan Operativo Anual de Inversiones –POAI es definido
como aquel que señalará los proyectos de inversión clasificados
por sectores, órganos y programas, guardando concordancia con
el Plan Plurianual de Inversiones del Plan de Desarrollo.
Respecto al Plan Operativo Anual de Inversiones es importante
tener en cuenta los criterios definidos por el artículo 89 de la Ley
715 de 2001, con relación a la programación de los recursos del

“ARTÍCULO 89. SEGUIMIENTO Y CONTROL FISCAL DE LOS RECURSOS DEL
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES. Para efectos de garantizar la eficiente gestión de las
entidades territoriales en la administración de los recursos del Sistema General de Participaciones, sin perjuicio de
las actividades de control fiscal en los términos señalados en otras normas y demás controles establecidos por las
disposiciones legales, los departamentos, distritos y municipios, al elaborar el Plan Operativo
Anual de Inversiones y el Presupuesto, programarán los recursos recibidos del Sistema
General de Participaciones, cumpliendo con la destinación específica establecida para

32

Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Local 2010

ellos y articulándolos con las estrategias, objetivos y metas de su plan de desarrollo. En
dichos documentos, incluirán indicadores de resultados que permitan medir el impacto de las
inversiones realizadas con estos…” (Negrita fuera de texto).

2.3. El Presupuesto Anual de la Entidad Territorial
Tal como lo establece el artículo 10 del Decreto 111 de 1996, “La ley anual sobre el Presupuesto General
de la Nación es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico
y social (Ley 38/89, artículo 6º.).”
De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 11 del mismo decreto, el Presupuesto General de la Nación
se compone de las siguientes partes:
a) El Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones
parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de
los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.
b) El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Incluirá las apropiaciones para la Rama Judicial, la Rama
Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la
Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional
Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional,
distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y
detallados en la forma que indiquen los reglamentos.
c) Disposiciones generales. Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto
General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan (Ley 38/89, artículo
7º. Ley 179/94, artículos 3º, 16 y 71. Ley 225/95, artículo 1º.).
Una vez definidos los programas y proyectos de inversión, se consolida el presupuesto, concebido como
la estimación de los ingresos que se espera recaudar durante la vigencia fiscal, y como una autorización de
los gastos: de funcionamiento, de deuda y de inversión, los cuales se pueden comprometer de acuerdo con
el monto apropiado. Así mismo, incluye la definición de las disposiciones necesarias para garantizar una
ejecución eficiente de los recursos, sobre la base del Plan de Desarrollo.
En materia financiera el presupuesto es el instrumento operativo básico. De su ejecución anual depende el
cumplimiento de las metas fijadas por la administración en el Plan de Desarrollo de la entidad territorial.
Por tal motivo, su proceso de preparación debe ser abordado técnicamente para evitar la sobreestimación
de ingresos o la subvaloración de los gastos.
De igual manera, debe tenerse en cuenta que el sistema presupuestal debe estar articulado con el
sistema de planeación, lo cual es posible a partir del principio de planificación. En consecuencia, para
su elaboración se tomarán en cuenta los objetivos de los Planes de Desarrollo, el proceso de planeación
financiera, y la evaluación que de estos se lleve a cabo conforme a las disposiciones consagradas en las
respectivas normas. De esta forma, dicha integración tiene como propósito promover el desarrollo local
a largo, mediano y corto plazo.
Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible-Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales
33

Departamento Nacional de Planeación

Es así como el presupuesto se expide en el contexto de un sistema que permite optimizar la asignación
de los recursos públicos. Primero, se observan y analizan las fuentes y recursos disponibles; luego, se
programa la inversión, conforme a prioridades. Posteriormente, se conjugan los resultados anteriores,
mediante el instrumento de ejecución de los ingresos y gastos anuales, el presupuesto.
Teniendo en cuenta que el documento tiene el propósito de definir, a manera de orientación, las bases
para la gestión del sistema presupuestal territorial, conforme a las disposiciones constitucionales y
legales y considerando, también, la jurisprudencia, se transcribe a continuación lo expresado por la Corte
Constitucional en la sentencia C- 478 de 1992, sobre el sistema presupuestal colombiano y la competencia
de las entidades territoriales en materia presupuestal:
“El núcleo rector del sistema presupuestal colombiano.
Tanto en la Constitución derogada como en la vigente, existía y pervive un conjunto de artículos que regulan la
materia presupuestal desde un enfoque procedimental, primordialmente. Bajo uno y otro régimen, esta normatividad
constituye la cúspide de la regulación del proceso presupuestal, imponiéndose a las leyes, ordenanzas y acuerdos
aprobatorios de los presupuestos anuales. La preeminencia del articulado presupuestal en materia constitucional
no ha variado, pero se ha hecho explícita El artículo 352 señala: “Además de lo señalado en la Constitución...”,
indicando cómo la ley orgánica y bajo ella todos los presupuestos de la nación, las entidades territoriales y de
todas las entidades descentralizadas por servicios deben conformarse a lo establecido en el Título XII (del régimen
económico y de la hacienda pública) de la Constitución Política.
Dentro de los principios que trae el Título XII de la Constitución, se destacan aquellos que se enuncian en los
artículos 345 a 352 de la Carta, y que hacen parte del Capítulo 3 sobre el Presupuesto. Esos artículos son, junto
con el 353, el núcleo rector de la materia presupuestal en Colombia. Un escrutinio de su temática lleva a concluir
que, salvo el artículo 350 que establece la novedosa figura del gasto público social, el 368 ya comentado y el 345
que consagra el principio de la legalidad en asuntos presupuestales, todas las demás normas se refieren a una parcela
o faceta del procedimiento para elaborar, programar, aprobar, modificar y ejecutar el presupuesto de la nación o de
una entidad determinada. Los principios presupuestales en el fondo son de naturaleza procesal, sin que sea posible
en esta materia hacer una diferencia entre las “bases”, entendiendo por tales las normas sustantivas que le dan
contenido a lo procesal y lo procedimental en sí mismo.
Salvo los artículos 345 inciso segundo, 352, 353, 354 y 355, que mencionan a los presupuestos descentralizados de
una u otra forma, el Capítulo 3 del Título XII se ocupa de la programación, aprobación, modificación y ejecución
del presupuesto nacional. Los procedimientos y salvaguardas allí establecidos son los principios mínimos que deberán
regir el proceso presupuestal nacional central y descentralizado, y que podrán ser adicionados por aquellos que
el legislador encuentre convenientes y que no contraríen la Constitución. Se aprecia que el núcleo rector se verá
ampliado por lo que disponga la Ley Orgánica de Presupuesto.
(...)
7.3 Lo que resta a las entidades territoriales de la competencia orgánica presupuestal.
Como fruto de la existencia de comisiones separadas para lo territorial (Comisión II) y para lo Económico
(Comisión V), la Constitución de 1991 exhibe caracteres autonomistas en lo que hace a las haciendas seccionales
y locales, y características centralizantes en lo relativo a la hacienda nacional. Esta aparente contradicción se

34

Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Local 2010

resuelve, como se expresó antes, articulando lo local dentro de lo nacional por la vía de los principios, aplicados
de manera jerárquica, con prevalencia del modelo constitucional y legal de trámite presupuestal. Esto deja
al ámbito local la tarea de identificar y utilizar las modalidades específicas, y las adiciones a los principios
constitucionales y legales, que no entren en contradicción expresa o tácita con los mismos.
La actitud francamente propicia a la autonomía que imperó en la Comisión II de la Asamblea Nacional
Constituyente, permitió que se añadiera al listado de funciones de las Asambleas Departamentales, la
expedición de las normas orgánicas de presupuesto departamental. Esta modificación, que fue introducida
en el artículo 300-5 de la actual Constitución, parece, a primera vista, una audaz concesión a la autonomía
financiera y presupuestal, pues el acto de fijar los principios rectores del proceso presupuestal equivale a
controlar ese proceso, y en dicho poder radica la autonomía en buena medida. Sin embargo, cuando se integra
esta norma en el conjunto de la Constitución, se comprende mejor su alcance.
Lo mismo puede predicarse de los municipios que de tener únicamente la posibilidad de expedir sus presupuestos
anuales con arreglo a la ley (art. 197-5 C.N./86), adquirieron el poder de expedir su propio estatuto orgánico
de presupuesto (art. 313-5 C.P./91).
Las normas orgánicas presupuestales de los órdenes departamental y municipal, que son las relevantes para
este fallo, se elaborarán teniendo en cuenta: a) los principios constitucionales del Título XII,
particularmente los contenidos en los artículos 345 a 352; b) los principios contenidos
en la Ley Orgánica de Presupuesto, que, como los anteriores, son básicamente principios
o pautas de procedimiento; y c) las normas o principios que independientemente de los
anteriores estime necesarios o convenientes la respectiva asamblea o concejo y que no
contradigan tácita o expresamente los cánones constitucionales y legales.
La remisión a las normas superiores en materia presupuestal afecta la autonomía aparente que parece fluír
de los artículos 300-5 y 313-5 de la Constitución. En cuanto a las normas Departamentales y
Municipales que reciben el calificativo de orgánicas en esos artículos, se concluye que su
efectividad necesariamente será residual, pues aquellas sólo podrán establecer variaciones
a partir de las bases establecidas por la Constitución y la ley orgánica, cuidándose de no
contradecirlas.” (Negrita fuera de texto).
Las normas orgánicas presupuestales de los órdenes departamental y municipal,
que son las relevantes para este fallo, se elaborarán teniendo en cuenta:
a) los principios constitucionales del Título XII, particularmente los contenidos
en los artículos 345 a 352;
b) los principios contenidos en la Ley Orgánica de Presupuesto, que, como los
anteriores, son básicamente principios o pautas de procedimiento; y
c) las normas o principios que independientemente de los anteriores estime
necesarios o convenientes la respectiva asamblea o concejo y que no contradigan
tácita o expresamente los cánones constitucionales y legales.

Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible-Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales
35

CAPÍTULO III
Los Principios Presupuestales
El Decreto 111 de 1996 establece como principios del Sistema Presupuestal, los siguientes:
ARTÍCULO 12. Los principios del sistema presupuestal son: la planificación, la anualidad, la universalidad, la
unidad de caja, la programación integral, la especialización, inembargabilidad, la coherencia macroeconómica y la
hemeóstasis (Ley 38/89, artículo 8º. Ley 179/94, artículo 4º.).
Los principios presupuestales son preceptos generales que sirven de orientación para la formulación,
elaboración, aprobación y ejecución de los elementos del sistema presupuestal.
En este sentido vale la pena mencionar la Sentencia C-357 de agosto 11 de 1994, que al hacer referencia
los principios, dice:
“... los principios consagrados en el Estatuto Orgánico de Presupuesto, son precedentes
que condicionan la validez del proceso presupuestal, de manera que al no ser tenidos
en cuenta, vician la legitimidad del mismo. No son simples requisitos, sino pautas
determinadas por la Ley orgánica y determinantes de la Ley Anual de Presupuesto”, en
este caso, del acuerdo u ordenanza de presupuesto. (Negrita fuera de texto).
Gráfico N° 1
Los principios presupuestales
Planificación

Anualidad

Universalidad

Unidad
de caja

Programación
integral

Especialización

Inembargabilidad

Coherencia
Macroeconómica

Homeóstasis

37

Departamento Nacional de Planeación

3.1. Planificación
El principio de planificación está definido por el artículo 13 del Decreto 111 de 1996, de la siguiente
manera:
ARTÍCULO 13. PLANIFICACIÓN. El Presupuesto General de la Nación deberá guardar concordancia
con los contenidos del Plan Nacional de Desarrollo, del Plan Nacional de Inversiones, del Plan Financiero y del
Plan Operativo Anual de Inversiones (Ley 38/89, artículo 9º. Ley 179/94, artículo 5º.).

Los principios consagrados en el Estatuto Orgánico
de Presupuesto, son precedentes que condicionan la
validez del proceso presupuestal, de manera que al no
ser tenidos en cuenta, vician la legitimidad del mismo.
No son simples requisitos, sino pautas determinadas por
la Ley Orgánica y determinantes de la Ley Anual de
Presupuesto

De acuerdo con este principio el Presupuesto
General de la entidad territorial deberá guardar
concordancia con los contenidos del Plan de
Desarrollo, del Plan Plurianual de Inversiones, del
Plan Financiero y del Plan Operativo Anual de
Inversiones.

Este principio busca la integración entre los sistemas
presupuestal y de planeación. Por consiguiente,
articula las políticas o estrategias de largo plazo con los programas y/o proyectos de corto plazo, con el
objeto de facilitar su cumplimiento.
Sobre este principio la Corte Constitucional en la sentencia C- 1165 de 2001, expresó lo siguiente:
“En efecto, el artículo 346 del Estatuto Fundamental establece que el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones
deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo, y el artículo 352 ibídem, preceptúa que corresponde a la
Ley Orgánica de Presupuesto la coordinación de las leyes anuales de presupuesto con el Plan. Remontándonos al
Estatuto Orgánico de Presupuesto, encontramos que existe una sola disposición que se refiere a
la concordancia que debe existir entre el presupuesto nacional con el plan de desarrollo.
Consagra el artículo 13 del mencionado Estatuto el principio de planificación del sistema presupuestal y señala
que: “El Presupuesto General de la Nación deberá guardar concordancia con los principios del Plan Nacional de
Desarrollo, del Plan Nacional de Inversiones, del Plan Financiero y del Plan Operativo Anual de Inversiones”.

Como quedó expuesto en los puntos en los cuales se analizaron brevemente las características y naturaleza
del plan nacional de desarrollo y del presupuesto, el Plan es un mecanismo ordenador y aglutinador de
la política estatal, en tanto que el Presupuesto es un instrumento jurídico con que cuenta el Estado
para poner en ejecución los programas y planes basados en esa política. En ese orden de ideas, resulta
apenas obvio que deba existir una identidad entre las metas y programas trazados en el Plan,
con las apropiaciones y recursos contemplados en la Ley Anual de Presupuesto, con el objetivo
claro de que no exista contradicción sino por el contrario, una concordancia tal que permita
la plena realización del desarrollo de los asuntos prioritarios del país.” (Negrilla fuera de texto).
De acuerdo con lo anterior, es claro que este principio es el que conlleva a la realización del vínculo entre
la planeación y el presupuesto.

38

Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Local 2010

Gráfico N° 2
El vínculo entre el Sistema de Planificación y Presupuestal en las entidades territoriales

Seguimiento
EJECUCIÓN

FORMULACIÓN

- Programa Gobierno

- POAI

- POT

- Plan de Acción

- Plan Estratégico (Visión)

- Presupuesto

- Plan de Desarrollo

- PAC

EVALUACIÓN

- Evaluación Plan
de Desarrollo
- Informes de Gestión
- Rendición de cuentas

- MFMP (Plan Financiero)
- Plan Plurianual de Inversiones

3.2. Anualidad
El principio de anualidad está definido por el artículo 14 del Decreto 111 de 1996, de la siguiente manera:
“ARTÍCULO 14. ANUALIDAD. El año fiscal comienza el lº. de enero y termina el 31 de diciembre de cada
año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal
que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción (Ley
38/89, artículo 10). ”
El principio de anualidad establece que el año fiscal comienza el 1° de enero y termina el 31 de
diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a
las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por
compromisos caducarán sin excepción. Por consiguiente, tanto las asambleas departamentales como los
concejos municipales solamente aprueban el presupuesto para una vigencia.
No obstante lo anterior, la ley establece mecanismos como las reservas de apropiación y las cuentas por
pagar, que tienen relación con este principio, tal como se menciona en la sentencia C-502 de 1993, título
II, literal d:
“En síntesis: para decirlo del modo más sencillo, las reservas de apropiación y las reservas de Caja, (cuentas por pagar)9
permiten que los gastos previstos en el Presupuesto para el año respectivo, se ejecuten, así ello ocurra después del 31
de diciembre. En este evento se reitera que no se está vulnerando el principio de la anualidad, pues de todos modos los
gastos a los cuales corresponden las reservas, se hacen con cargo al mismo presupuesto en el cual estaban incluidos”.
9

El paréntesis es nuestro.
Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible-Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales
39

Departamento Nacional de Planeación

En el caso de los saldos de apropiación que caducan, es necesario considerar que aunque la autorización de
gasto se extingue, debe garantizarse la destinación constitucional y legal de las fuentes de financiación de los
recursos que respaldaban dichas apropiaciones, cuando estos correspondan a rentas de destinación específica.

3.3. Universalidad
El principio de universalidad está definido por el artículo 15 del Decreto 111 de 1996, de la siguiente
manera:
ARTÍCULO 15. UNIVERSALIDAD. El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se
espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva.
En consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al Tesoro o transferir
crédito alguno, que no figuren en el presupuesto (Ley 38/89, artículo 11. Ley 179/94, artículo55. inciso 3º. Ley
225/95, artículo 22).
El artículo 347 de la Constitución Política, estableció: “El proyecto de ley de apropiaciones deberá
contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva...”
Acorde con dicha disposición, el principio de universalidad considera que el presupuesto contendrá
todos los gastos públicos que se espera realizar durante la vigencia. Por lo tanto, ninguna autoridad podrá
efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al tesoro público nacional o departamental o transferir
crédito alguno que no figuren en el presupuesto.
Este principio no se refiere a que en el presupuesto deban estar incorporados todos los ingresos, pero
sí todos los gastos, reconociendo que existe la posibilidad de que los ingresos no sean suficientes para
cubrir los gastos y que, en consecuencia, el gobierno (gobernador o alcalde) puedan proponer la adopción
de nuevas rentas autorizadas por la ley a favor de los departamentos y municipios para financiar dichos
gastos, es decir, presentar un presupuesto complementario.
Sin embargo, vale recordar que el artículo 345 de la Constitución Política, establece que “En tiempo
de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas,
ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos” de esta forma
para hacer efectivo dicho precepto, es indispensable que además de recaudar los ingresos adoptados
legalmente en el Estatuto Fiscal Territorial, dichos ingresos deben incluirse en el presupuesto de rentas
para poder realizar las acciones conducentes a su recaudo.
Ninguna autoridad podrá efectuar gastos
públicos, erogaciones con cargo al Tesoro o
transferir crédito alguno, que no figuren
en el presupuesto

10

40

Así mismo, el principio de universalidad contribuye al control
sobre la ejecución de gastos, por cuanto sólo se pueden efectuar
los gastos que estén autorizados en el presupuesto de la entidad
territorial, por consiguiente, no pueden existir fondos por fuera
del presupuesto10.

Es de mencionarse que el artículo 120 del Decreto 111 de 1996, establece que los recursos correspondientes a los Resguardos Indígenas, por
concepto de participación en los ingresos corrientes de la Nación-PICN, no harán parte del Presupuesto de rentas de la entidad territorial
encargada de su administración. Es así como, dado que la PICN fue reemplazada por los recursos del Sistema General de Participaciones
asignados a los resguardos, no hacen parte del presupuesto del municipio y se administran en una cuenta separada como lo establece el artículo 83 de la Ley 715 de 2001.

Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Local 2010

3.4. Unidad de Caja
El principio de unidad de caja está definido por el artículo 16 del Decreto 111 de 1996, de la siguiente
manera:
“ARTÍCULO 16. UNIDAD DE CAJA. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá
el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación.
PARÁGRAFO 1º. Los excedentes financieros de los establecimientos públicos del orden nacional son de propiedad
de la Nación. El Consejo Nacional de Política Económica y Social Conpes, determinará la cuantía que hará
parte de los recursos de capital del presupuesto nacional, fijará la fecha de su consignación en la Dirección del
Tesoro Nacional y asignará por lo menos el 20% al establecimiento público que haya generado dicho excedente. Se
exceptúan de esta norma los establecimientos públicos que administran contribuciones parafiscales.
PARÁGRAFO 2º. Los rendimientos financieros de los establecimientos públicos provenientes de la inversión de
los recursos originados en los aportes de la Nación, deben ser consignados en la Dirección del Tesoro Nacional, en
la fecha que indiquen los reglamentos de la presente ley. Exceptúanse los obtenidos con los recursos recibidos por
los órganos de previsión y seguridad social, para el pago de prestaciones sociales de carácter económico (Ley 38/89,
artículo 12, Ley 179/94, artículo 55, inciso 3º, 8º y 18, Ley 225/95 artículo 5º.).”
Este principio consagra que con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital, se atenderá el pago
oportuno de las apropiaciones autorizadas en el presupuesto general del municipio o departamento.
Quiere decir que todos los ingresos, sin importar su origen, se incluyen en una sola cuenta única de la
entidad territorial, con la cual se pueden pagar todos los gastos autorizados en el presupuesto.
Con relación al principio de unidad de caja, La Corte Constitucional, en la sentencia C-478 de 1992, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz, expresó lo siguiente:
(…) 9.4 El principio de la unidad de caja.
El artículo 12 de la Ley 38 de 1989 consagra el principio de la unidad de caja, indispensable para un manejo unitario
de los fondos públicos. Según dicha norma, los dineros que entran al tesoro público, cualquiera sea su proveniencia, se
funden en una caja común, y de ella se podrán destinar a los cometidos que se determinan en el presupuesto.
Para el experto doctor Hugo Palacios Mejía, el principio de la unidad de caja se opone a tres normas constitucionales:
el artículo 336 inciso cuarto que permite las rentas de destinación específica en la forma de las utilidades obtenidas
en los monopolios de suerte y azar, las que serán destinadas a la salud; también iría contra lo dispuesto por el
artículo 356 incisos primero y segundo, que establece el situado fiscal; y por último, el principio de unidad de caja
vulneraría el artículo 361 que crea el Fondo Nacional de Regalías, otra renta de destinación específica.
Estas tres disposiciones establecen rentas de destinación específica, es decir, son excepciones al principio bajo examen.
Este último está positivamente consagrado bajo otra formulación de carácter general en el artículo 359 de la Carta
Fundamental, en el que se prohiben las rentas de destinación específica de manera general para lo nacional, con las
excepciones que ese mismo artículo y la Constitución consagran.”
Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible-Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales
41

Departamento Nacional de Planeación

Sobre el particular, la Corte señala en la misma sentencia lo siguiente:
“(…) Se trata aquí de reseñar un único artículo, el 359 de la Carta Política, que reviste una importancia
extraordinaria. Al prohibir en el orden nacional las rentas de destinación específica, salvo contadas excepciones, el
Constituyente quiso poner coto a la tendencia desintegrante de la unidad del presupuesto que consistía en segregar del
mismo tantas partidas como necesidades reales o creadas se llegare a determinar. Esta atomización del presupuesto
rompía la unidad de caja, que constituye principio cardinal de la moderna hacienda pública y debilita al Estado
al privarlo de la discrecionalidad necesaria para ubicar el gasto en los grandes rubros. El principio se formula en
el siguiente numeral.
p) Se consagra la prohibición expresa de establecer rentas nacionales de destinación específica, que tiene las siguientes
excepciones constitucionales: los monopolios de suerte y azar (art. 336 inciso cuarto), la atención de los servicios
de educación y salud (art. 356 incisos primero y segundo) y la integración de los servicios del Fondo Nacional de
Regalías. (art. 361).”
Con relación a los recursos del Sistema General de Participaciones la ley en desarrollo del precepto
constitucional establece su manejo como una excepción al principio de unidad de caja. Es así como, el
artículo 91 de la Ley 715 de 2001, contempla una prohibición expresa de hacer unidad de caja con estos
recursos, para lo cual dispone lo siguiente:

Los recursos del Sistema General de
Participaciones no harán Unidad de caja
con los demás recursos del presupuesto y
su administración deberá realizarse en
cuentas separadas de los recursos de la
entidad y por sectores.

“Artículo 91. Prohibición de la Unidad de caja. Los recursos del Sistema
General de Participaciones no harán Unidad de caja con los demás recursos
del presupuesto y su administración deberá realizarse en cuentas separadas de
los recursos de la entidad y por sectores. Igualmente, por su destinación social
constitucional, estos recursos no pueden ser sujetos de embargo, titularización
u otra clase de disposición financiera.

Los rendimientos financieros de los recursos del sistema general de
participaciones que se generen una vez entregados a la entidad territorial, se
invertirán en el mismo sector para el cual fueron transferidos. En el caso de la
participación para educación se invertirán en mejoramiento de la calidad.”

Esta excepción tiene el propósito de garantizar que los recursos del Sistema General de Participaciones
solamente puedan ser utilizados para los fines previstos por la Constitución y la ley y no para atender
otras prioridades de las entidades territoriales. En consecuencia, los recursos del Sistema General de
Participaciones dado que tienen destinación específica no están cobijados por el principio presupuestal
de Unidad de Caja y, es por ello, que tal como lo dispone el artículo 91 de la Ley 715 de 2001, “su
administración deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por sectores.” Esta
disposición tiene la finalidad de evitar que los recursos asignados para cada sector y componente del
Sistema General de Participaciones se utilicen, así sea de manera transitoria o temporal, para atender el
pago de obligaciones de otros sectores diferente a la destinación efectuada por la ley.
Es por ello que en el momento en que la administración destine recursos del Sistema General de
Participaciones con destinación específica para un sector, por ejemplo para agua potable y saneamiento
básico, y los utilice para atender compromisos y el pago de obligaciones de un sector diferente, es evidente

42

Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Local 2010

que estaría incumpliendo con lo dispuesto por el artículo 91 de la Ley 715 de 2001. Esta situación
correspondería a una presunta irregularidad, que en todo caso su calificación y sanción es competencia de
los organismos de control, pues puede tener connotaciones de orden fiscal, disciplinario y penal.
En desarrollo de este principio, los excedentes financieros de los establecimientos públicos del nivel
territorial11 son de propiedad del departamento o municipio, así como los de las empresas industriales y
comerciales de este orden y los de las sociedades de economía mixta con el régimen de empresa industrial
y comercial donde estas entidades tengan participación.
También son propiedad de las entidades territoriales los rendimientos financieros de los establecimientos
públicos provenientes de la inversión de recursos originados en los aportes de los departamentos y
municipios, los cuales deben ser consignados en la tesorería de la entidad territorial (excepto los recibidos
por órganos de previsión y seguridad social, para el pago de prestaciones económicas).
Con relación a los recursos para la salud la Ley 1122 de 2007 en su artículo 13, literal b, establece:
“b. Todos los recursos de salud, se manejarán en las entidades territoriales mediante los fondos locales, distritales y
departamentales de salud en un capítulo especial, conservando un manejo contable y presupuestal independiente y exclusivo,
que permita identificar con precisión el origen y destinación de los recursos de cada fuente. El manejo de los recursos
se hará en tres cuentas maestras, con unidad de caja al interior de cada una de ellas. Estas cuentas
corresponderán al recaudo y al gasto en salud pública colectiva, régimen subsidiado de salud y prestación de servicios de
salud en lo no cubierto por subsidios a la demanda, con las excepciones de algunos rubros que en salud pública colectiva o
en prestación de servicios de salud en lo no cubierto por subsidios a la demanda, señale el Ministerio de la Protección Social.
Las cuentas maestras deberán abrirse con entidades financieras que garanticen el pago de intereses a tasas
comerciales aceptables, el incumplimiento de lo anterior acarreará las sanciones previstas en el artículo 2º de la
presente ley. El Ministerio de la Protección Social reglamentará la materia, dentro de los tres meses siguientes a
la vigencia de la presente ley.”
Al respecto el Ministerio de la Protección Social expidió las Resoluciones 3042 de 2007, 4204 de 2008 y
991 de 2009.
También es importante señalar que el Decreto 028 de 2008, “por medio del cual se define la estrategia de monitoreo,
seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones”, define
como uno de los eventos de riesgo el “cambio en la destinación de los recursos” del SGP.

3.5. Programación Integral
El principio de programación integral se encuentra definido por el artículo 17 del Decreto 111 de 1996,
de la siguiente manera:
ARTÍCULO 17. PROGRAMACIÓN INTEGRAL. Todo programa presupuestal deberá contemplar
simultáneamente los gastos de inversión y de funcionamiento que las exigencias técnicas y administrativas demanden
como necesarios para su ejecución y operación, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes.
11

Acorde con los artículos 16, 85 y 97 del Decreto 111 de 1996.
Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible-Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales
43

Departamento Nacional de Planeación

PARÁGRAFO. El programa presupuestal incluye las obras completamentarias que garanticen su cabal ejecución
(Ley 38/89, artículo 13).
Se entiende que todo programa presupuestal deberá contemplar simultáneamente los gastos de inversión
y de funcionamiento que las exigencias técnicas y administrativas demanden como necesarios para su
ejecución y operación, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes.
En desarrollo de este principio, el municipio y el departamento tendrán en cuenta, en el ejercicio de
programación, que los programas conformados por proyectos deben acompañarse con la determinación
y el costo de los gastos de funcionamiento que se requieren para su adecuada ejecución. En todo caso, los
gastos de funcionamiento se programan y financian como tales, conforme a las disposiciones vigentes.
En este caso, es importante reconocer que la inversión genera, muchas veces, bienes o servicios que con
posterioridad a la etapa de iniciación se convierten en gastos ordinarios o recurrentes y que, por lo tanto,
se configuran como de funcionamiento. Por lo tanto, el hecho de que en virtud de este principio en un
proyecto se incluyan gastos de funcionamiento, esta situación no cambia su naturaleza, es decir que no
pueden ser considerados como gastos de inversión.

3.6. Especialización
La especialización está definida como principio en el artículo 18 del Decreto 111 de 1996, de la siguiente
manera:
ARTÍCULO 18. ESPECIALIZACIÓN. Las operaciones deben referirse en cada órgano de la administración
a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas (Ley 38/89,
artículo 14, Ley 179/94, artículo 55, inciso 3º).
En este sentido, se recuerda que las apropiaciones de gastos son autorizaciones máximas de gasto y que,
por lo tanto, se delimita el gasto según la finalidad del mismo. Es así como, si se varía la destinación,
se contradice la autorización expresa del concejo municipal o de la Asamblea Departamental. Además,
la especialización implica que las apropiaciones de cada entidad y/ o sección presupuestal deben ser
adecuadas a su misión y funciones.
Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia 442 de 2001, en sus consideraciones manifestó:
“Así pues, el principio de legalidad del gasto, como se dijo, opera en dos momentos diferentes
del proceso presupuestal. En el primer momento, esto es en la fase de preparación y aprobación de la ley anual
de presupuesto, el artículo 346 de la Constitución delimita la actividad del Ejecutivo y del Legislativo en esta labor,
al indicar que “en la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito
judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para
atender debidamente el funcionamiento de las Ramas del Poder Público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar
cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.” Por su parte el artículo 345, consagra el principio de legalidad del
gasto en el momento de ejecución del presupuesto, cuando dice: En tiempo de paz no se podrá … hacer erogación con
cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya

44

Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Local 2010

sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni
transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.”
Estas dos normas han permitido a la doctrina12 distinguir tres actividades distintas del Estado en relación con
el gasto cuales son: (i) La actividad de decretar un gasto, que es propia del Congreso a través de la expedición de
una ley. Según la jurisprudencia de la Corte, las leyes que decretan gasto público no tienen mayor eficacia que la
de constituir títulos jurídicos suficientes para la posterior inclusión del gasto en la ley de presupuesto, pero ellas en
sí mismas no constituyen órdenes para llevar a cabo tal inclusión, sino autorizaciones para ello.13 (ii) La actividad
de apropiar una suma para efectuar un gasto, actividad que se cumple por el Congreso, cuando aprueba la partida
correspondiente en la ley anual de presupuesto. Y (iii), la actividad de ejecutar el gasto, o de hacerlo, que se
circunscribe a la fase ejecutoria del presupuesto.
Sobre lo que ha de entenderse por “gasto decretado conforme a ley anterior”, es preciso señalar que la Constitución
no exige requisitos puntuales para la determinación de las circunstancias del gasto ni de la cuantía del mismo en
el momento de su decreto. De modo que el Congreso puede hacerlo señalando explícitamente no sólo el objeto del
gasto, sino también el tiempo, el modo, el lugar y el beneficiario del pago, así como el monto del mismo. Pero así
mismo puede también decretarlo implícitamente, es decir, sin señalar concretamente las anteriores circunstancias,
como por ejemplo cuando crea una entidad o un servicio a cargo del Estado. En ese caso, posteriormente, al apropiar
el gasto en la ley de apropiaciones, determina el monto, el período fiscal en el cual ha de ejecutarse y el órgano al
cual se asignan los recursos para hacer el gasto. No obstante, con base en la redacción del artículo 346, que indica
que “no podrá incluirse partida alguna que no corresponda… a un gasto decretado conforme a ley anterior”, la
jurisprudencia constitucional ha afirmado que el gasto debe haber sido decretado en leyes anteriores y distintas.14
Ahora bien, el artículo 346 también permite incluir en la ley de apropiaciones créditos judicialmente reconocidos
o gastos propuestos por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las Ramas del Poder Público,
o el servicio de la deuda, o destinados a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. No obstante, todos
estos supuestos presuponen así mismo la intervención anterior del Congreso, que es quien mediante ley determina
los eventos en los cuales se puede deducir la responsabilidad contractual o extracontractual del Estado, autoriza el
endeudamiento público o crea los órganos de las Ramas del Poder Público, cuyo funcionamiento debe atenderse con
cargo al presupuesto nacional. 15
8. De manera general, sobre el principio de legalidad del gasto en la fase de ejecución presupuestal, en la Sentencia
C- 192 de 199716 la Corte tuvo la oportunidad de verter los siguientes conceptos que delimitan su alcance:
“Tal y como ya lo ha señalado esta Corporación, el principio de legalidad del gasto constituye un importante
fundamento de las democracias constitucionales. Según tal principio, es el Congreso y no el Gobierno quien
debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público, lo cual explica la llamada fuerza
jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por
el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto
12

13
14
15
16

Cf. Palacios Mejía, Hugo LA ECONOMÍA EN EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO. Bogotá. Ed. Derecho Vigente,
1999. Pág. 153 y ss.
Cf. Sentencia C-360 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Cf. Sentencia C-562 de 1998. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
Cf. Palacios Mejía, Hugo Obra citada pág 155.
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible-Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales
45

Departamento Nacional de Planeación

gubernamental17. Con base en tales principios, esta Corporación ha concluido que no puede ordinariamente
el Gobierno modificar el presupuesto, pues tal atribución corresponde al Congreso, como legislador ordinario,
o al Ejecutivo, cuando actúa como legislador extraordinario durante los estados de excepción18, por lo cual
son inconstitucionales los créditos adicionales o los traslados presupuestales administrativos. Es cierto pues,
como lo señala uno de los intervinientes, que no puede la ley orgánica atribuir al Gobierno la facultad de
modificar el presupuesto.”
En esa oportunidad, la Corte examinaba el artículo 76 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del
Presupuesto General de la Nación), que permite la reducción o el aplazamiento de las apropiaciones aprobadas
por el Congreso. Es decir, permite que la partidas apropiadas en la ley anual no sean efectivamente gastadas, y
autoriza su reducción o aplazamiento total o parcial durante la ejecución presupuestal en el respectivo período fiscal.
La Corporación estimó que “las apropiaciones no son las cifras que obligatoriamente van a ser comprometidas
y gastadas sino que representan las sumas máximas que pueden ser ejecutadas por las autoridades respectivas”.
Afirmó, también que la reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales no constituía en estricto
sentido una modificación del presupuesto, sino que se trataba de un momento de la ejecución del mismo. No obstante,
estimó que el Gobierno, a quien correspondía dicha atribución, y la responsabilidad primaria en la ejecución
de la política económica general del Estado, y que además era el órgano que poseía las capacidades técnicas y el
conocimiento detallado de la disponibilidad de recursos para asegurar una ejecución idónea del presupuesto, no podía
efectuar las mencionadas reducciones o aplazamientos de partidas presupuestales de manera arbitraria sino que
debía ejercer esta facultad en forma razonable y proporcionada, tomando en consideración la finalidad de la misma.
Así mismo indicó que debía hacerlo por medio de un decreto, esto es, a través de un acto administrativo sujeto a las
acciones judiciales pertinentes, en caso de que la facultad no fuera ejercida conforme a derecho…”

3.7. Inembargabilidad
Este principio está definido por el artículo 19 del Decreto 111 de 1996, de la siguiente manera:
“ARTÍCULO 19. INEMBARGABILIDAD. Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto
General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman.
No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al
pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán
en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias.
Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el Capítulo 4 del Título XII de la
Constitución Política.
Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el
presente artículo, so pena de mala conducta (Ley 38/89, artículo 16, Ley 179/94, artículos 6º., 55, inciso 3º.)”
Este principio consagra que “son inembargables las rentas incorporadas en el presupuesto del municipio
o del departamento, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman19.”
17
18
19

46

Ver Sentencia C-695/96. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No. 9 y ss.
Ver, entre otras, la sentencia C-357/94 y C-695/96.
Acorde con los artículos 19 y 96, del Decreto 111 de 1996.

Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Local 2010

3.7.1. Inembargabilidad de los recursos del Sistema General
de Participaciones
En cuanto a la inembargabilidad de los recursos del SGP, la Ley 715 de 2001, por la cual se dictan normas
orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357
de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de
educación y salud, determina en forma expresa lo siguiente:
“Artículo 1°. Naturaleza del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de
Participaciones está constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de
los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales, para la
financiación de los servicios cuya competencia se les asigna en la presente ley.
(…)
Artículo 18. Administración de los recursos. Los departamentos, los distritos y los municipios certificados
administrarán los recursos del Sistema General de Participaciones en cuentas especiales e independientes de los
demás ingresos de las entidades territoriales. Estos dineros no harán unidad de caja con las demás
rentas y recursos de la entidad territorial. Estos recursos, del sector educativo, no podrán
ser objeto de embargo, pignoración, titularización o cualquier otra clase de disposición
financiera”.
(…)
Artículo 91. Prohibición de la Unidad de Caja. Los recursos del Sistema General de Participaciones no harán
Unidad de caja con los demás recursos del presupuesto y su administración deberá realizarse en cuentas separadas
de los recursos de la entidad y por sectores. Igualmente, por su destinación social constitucional, estos recursos
no pueden ser sujetos de embargo, titularización u otra clase de disposición financiera.
Los rendimientos financieros de los recursos del sistema general de participaciones que se generen una vez entregados
a la entidad territorial, se invertirán en el mismo sector para el cual fueron transferidos. En el caso de la participación
para educación se invertirán en mejoramiento de la calidad.” (Negrita fuera de texto).
Como se puede apreciar, la ley define la naturaleza del Sistema General de Participaciones y lo dota de
un carácter de inembargabilidad.

3.7.2. Reglamentación de las normas legales que regulan la
Inembargabilidad
El Gobierno Nacional, mediante el Decreto 1101 de 2007, por medio del cual se reglamenta el artículo 19
del Decreto 111 de 1996, los artículos 1º y 91 de la Ley 715 de 2001, y se dictan otras disposiciones, expidió
las siguientes medidas con el propósito de establecer criterios para que las autoridades de las entidades
territoriales procedan frente a los embargos que afectan los recursos del Sistema General de Participaciones.

Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible-Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales
47

Departamento Nacional de Planeación

“Artículo 1°. Los recursos del Sistema General de Participaciones, por su destinación social
constitucional, no pueden ser objeto de embargo. En los términos establecidos en la Ley 715 de
2001, los recursos del Sistema General de Participaciones no harán unidad de caja con los demás recursos del
presupuesto y su administración deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por sectores.
Artículo 2°. Los recursos que se manejan en cuentas maestras separadas para el recaudo y
gasto y demás cuentas en los que se encuentren depositados los recursos de transferencias que
hace la Nación a las Entidades Territoriales, y las cuentas de las Entidades Territoriales
en que manejan recursos de destinación social constitucional, son inembargables en los
términos establecidos en el Estatuto Orgánico de Presupuesto, en la Ley 715 de 2001 y las demás disposiciones
que regulan la materia.
En caso de que se llegare a efectuar un embargo de los recursos del Sistema General de Participaciones el servidor
público, que reciba una orden de embargo sobre los recursos incorporados en el Presupuesto
General de la Nación, incluidas las transferencias que hace la Nación a las Entidades
Territoriales por concepto de participación para educación, participación para salud y
para participación para propósito general, está obligado a efectuar los trámites, dentro de
los tres días siguientes a su recibo, para solicitar su desembargo.
Artículo 3°. El servidor público una vez recibida la orden de embargo sobre los recursos de
transferencias que hace la Nación a las Entidades Territoriales, solicitará a la Dirección
General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, la constancia sobre la naturaleza
El servidor público, que reciba una orden
de estos recursos; la constancia de inembargables de los recursos será solicitada
de embargo sobre los recursos incorporados
en el Presupuesto General de la Nación,
a más tardar dentro de los tres (3) días siguientes a su recibo.
incluidas las transferencias que hace la
Nación a las Entidades Territoriales por
concepto de participación para educación,
participación para salud y participación
para propósito general, está obligado a
efectuar los trámites, dentro de los tres días
siguientes a su recibo, para solicitar su
desembargo.

Artículo 4°. La Dirección General del Presupuesto Público Nacional del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público expedirá la constancia dentro de
los tres (3) días siguientes al recibo de la solicitud.
Artículo 5°. La solicitud de constancia de inembargabilidad
debe indicar el tipo de proceso, las partes involucradas, el
despacho judicial que profirió las medidas cautelares y el
origen de los recursos que fueron embargados.

Artículo 6°. La constancia de inembargabilidad de las cuentas maestras separadas, o de las cuentas de las
Entidades Territoriales en las cuales estas manejen recursos de destinación social constitucional, las solicitará el
servidor público, en los casos en que la autoridad judicial lo requiera, ante la entidad responsable del giro de los
recursos objeto de la medida cautelar en los términos del inciso final del artículo 38 de la Ley 1110 de 2006.”
(Negrita fuera de texto).
Con estas disposiciones se busca que las autoridades de las entidades territoriales desplieguen las acciones
necesarias para evitar el embargo de los recursos del Sistema General de Participaciones.

48

Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Local 2010

3.7.3. La inembargabilidad de los recursos del Sistema General de
Participaciones consagrada en el artículo 21 del Decreto 028 de
2008, “por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control
integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones.”
El Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 3º del Acto Legislativo
04 de 2007, expidió el Decreto 028 de 2008, por medio del cual se define la estrategia de monitoreo,
seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones,
el cual tiene fuerza material de ley. Este decreto establece con relación a la inembargabilidad de los
recursos del Sistema General de Participaciones, lo siguiente:
“Artículo 21. Inembargabilidad. Los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables.
Para evitar situaciones derivadas de decisiones judiciales que afecten la continuidad, cobertura y calidad de los servicios
financiados con cargo a estos recursos, las medidas cautelares que adopten las autoridades judiciales relacionadas
con obligaciones laborales, se harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad
territorial. Para cumplir con la decisión judicial, la entidad territorial presupuestará el
monto del recurso a comprometer y cancelará el respectivo crédito judicial en el transcurso
de la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes.
Las decisiones de la autoridad judicial que contravengan lo dispuesto en el presente decreto, no producirán efecto
alguno, y darán lugar a causal de destitución del cargo conforme a las normas legales correspondientes” (Negrita
fuera de texto).

3.7.4. Pronunciamiento de la Corte Constitucional sobre la inembargabilidad
de los recursos del Sistema General de Participaciones consagrada en
el artículo 21 del Decreto 028 de 2008
La Corte Constitucional mediante Sentencia C-1154 de 2008, luego de un elaborado análisis concluye
que el Decreto 028 de 2008 tiene fuerza material de ley, y examinados los cargos de la demanda declaró
la exequibilidad condicionada del artículo 21 de este decreto. A continuación, dada la relevancia de este
tema, y la recurrente afectación de los recursos del Sistema General de Participaciones por embargos
indiscriminados a las cuentas de las entidades territoriales, se transcriben apartes de esta providencia
con el objetivo de conocer más a fondo las consideraciones de la Corte sobre el alcance del principio de
inembargabilidad y en particular de los recursos del SGP:
“4.- El principio de inembargabilidad de recursos públicos
4.1.- El artículo 63 de la Carta representa el fundamento constitucional del principio de inembargabilidad de
recursos públicos. La norma señala algunos de los bienes que son inalienables, imprescriptibles e inembargables, a
la vez que faculta al Legislador para incluir en esa categoría otro tipo de bienes:

Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible-Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales
49