LA
TRANSICIÓ
NACIONAL
DE
CATALUNYA

LLIBRE BLANC. LA TRANSICIÓ NACIONAL DE CATALUNYA. SÍNTESI

LLIBRE BLANC

LLIBRE BLANC

LA
TRANSICIÓ
NACIONAL
DE
CATALUNYA
SÍNTESI

www.govern.cat

Coberta_Sintesí.indd 1

18/09/14 14:28

Llibre blanc
de la Transició Nacional
de Catalunya
Síntesi

Barcelona, 2014

www.govern.cat

D’aquesta edició:
© 2014, Generalitat de Catalunya. Departament de la Presidència
Primera edició: setembre de 2014.
Disseny de la coberta: Estudi Tere Guix
Fotografia: Pedro Madueño i Rubén Moreno
Producció editorial: Entitat Autònoma del Diari Oficial i de Publicacions
ISBN: 978-84-393-9176-0
ISBN (obra completa): 978-84-393-9184-5
Dipòsit legal: B 19358 2014

Sumari

Decidir per guanyar el futur
Artur Mas i Gavarró, president de la Generalitat de Catalunya

6

La Transició Nacional de Catalunya

9

Síntesi
1 El procés constituent
1.1 Legitimació del procés d’autodeterminació 19
1.1.1 L’autodeterminació per aplicació d’un principi democràtic
19
1.1.2 L’autodeterminació com a dret inalienable d’una comunitat nacional
19
1.1.3 L’autodeterminació com a últim recurs per posar remei a una situació injusta 20
1.1.4 Aplicació a Catalunya
21
1.2 Com s’hi arriba. La consulta sobre el futur polític 24
1.2.1 Arguments legitimadors de la celebració de la consulta
24
1.2.2 Estratègies jurídiques per a la convocatòria d’una consulta legal
d’acord amb el dret intern
25
1.2.3 La consulta en el marc del dret de la Unió Europea i del dret internacional
26
1.2.4 La implementació dels resultats de la consulta legal
27
1.2.5 Vies alternatives en cas que no es pugui fer la consulta legal
29
1.3 Segona etapa de la creació del nou Estat català: de la consulta o les eleccions
plebiscitàries fins a la proclamació o la declaració unilateral d’independència 31
1.3.1 Escenari de col·laboració
31
1.3.2 Escenari de no-col·laboració
33
1.4 Tercera etapa de la creació del nou Estat català: de la proclamació
o declaració unilateral d’independència a l’aprovació de la Constitució 36
1.4.1 Llei constitucional sobre el procés constituent
36
1.4.2 El procediment constituent
37
1.4.3 Els règims provisionals
38
1.5 La successió d’ordenaments i administracions 41
1.5.1 Programa legislatiu del nou Estat
42
1.5.2 Successió de normes i de les institucions que les han d’aplicar
43
1.5.3 Dret autonòmic i dret estatal
43
1.5.4 Dret convencional i supraestatal
44
1.5.5 La successió d’administracions. Principis i tècniques
44
1.5.6 Les persones al servei de l’Administració
46
1.5.7 Règim dels actes administratius dictats, dels procediments iniciats
i de la informació que hi està vinculada
47
1.5.8 La successió de contractes
48

3

1.6 La distribució d’actius i passius amb l’Estat espanyol 53
1.6.1 El marc jurídic
53
1.6.2 Deute públic i obligacions de l’Estat
55
1.6.3 Béns i drets de l’Estat
56
1.6.4 Patrimoni històric, artístic i cultural
57
1.6.5 Recursos naturals
57
1.6.6 Béns i deutes privats
58
1.7 Variació quantitativa en els pressupostos de la Generalitat,
després de l’assoliment del nou Estat català
1.7.1 Despeses addicionals
1.7.2 Ingressos addicionals
1.7.3 Guany fiscal de la Generalitat
1.7.4 Consideracions sobre els primers mesos

59
59
60
60
61

2 L’organització de Catalunya com a nou Estat
2.1 Economia i finances 65
2.1.1 La viabilitat fiscal i financera
65
2.1.2 Política monetària. L’euro
65
2.1.3 Banc de Catalunya, el banc central propi
66
2.1.4 L’Autoritat Catalana d’Inversions i Mercats
69
2.1.5 L’Administració tributària
69
2.1.6 El servei de duanes
73
2.2 Autoritats i estructures administratives del nou Estat 74
2.2.1 Autoritats reguladores i de la competència
74
2.2.2 Altres estructures administratives que exigeix la UE
75
a) Transport ferroviari, serveis energètics de gas i electricitat
i telecomunicacions
75
b) Sistema financer i polítiques econòmiques i socials
76
c) Justícia, drets i llibertats i seguretat
78
d) Educació, cultura, ciència i medi ambient
78
e) Protecció dels consumidors
79
f) Política exterior i de seguretat
80
2.3 La Seguretat Social catalana 81
2.3.1 El concepte català de Seguretat Social
81
2.3.2 Aspectes funcionals i orgànics
82
2.3.3 Pensions contributives i sostenibilitat de les pensions de jubilació
83
2.4 El poder judicial i l’Administració de justícia 84
2.4.1 Organització i competència dels òrgans judicials
84
2.4.2 Regulació dels procediments judicials i règim lingüístic
85
2.4.3 Processos pendents i execucions judicials
85
2.4.4 Sistema provisional de govern del poder judicial
86
2.5 Seguretat i defensa 88
2.5.1 Elements definitoris del nou sistema de seguretat
88
2.5.2 Opcions i actuacions en l’àmbit de la seguretat interna
89
2.5.3 Assumpció de tasques de protecció civil i gestió d’emergències
garantides fins ara pel Govern central
90
2.5.4 Coordinació internacional amb cossos policials
90
2.5.5 Opcions i actuacions en l’àmbit de la seguretat internacional
91

4

2.5.6 Model operatiu, cossos, contingents i organització
2.5.7 Ciberseguretat

91
92

2.6 Infraestructures: abastament d’energia i aigua i tecnologies de la informació
i la comunicació 94
2.6.1 L’abastament d’energia
94
2.6.2 L’abastament d’aigua
96
2.6.3 Comunicacions i tecnologies de la informació
98
3 La relació de Catalunya amb l’Estat espanyol, la Unió Europea
i la comunitat internacional
3.1 La cooperació entre Catalunya i l’Estat espanyol 105
3.1.1 Models de cooperació. Consell Ibèric o Consell Catalano-Espanyol
106
3.1.2 Cooperació regional: l’Arc Mediterrani
108
3.2 Les relacions comercials entre Catalunya i Espanya 109
3.3 Cooperació entre els territoris de llengua catalana 111
3.3.1 Criteris i propostes
112
3.3.2 Proposta de creació d’una Entesa de la Llengua Catalana
113
3.3.3 Consolidació de l’Institut Ramon Llull
114
3.4 Les vies d’integració de Catalunya a la Unió Europea 115
3.4.1 Condicions i requisits jurídics
116
3.4.2 Escenaris d’adhesió. Procediments que cal seguir
116
3.4.3 Flexibilitat i pragmatisme de la UE
119
3.4.4 Probabilitats d’aplicació dels diferents escenaris
120
3.5 Alternatives a la no‑permanència o la no‑integració ràpida 123
3.5.1 Acord bilateral Catalunya‑UE
123
3.5.2 Adhesió a l’EFTA, EEE i Schengen
123
3.5.3 Acords de lliure comerç o unions duaneres
124
3.6 La integració a la comunitat internacional 125
3.6.1 El reconeixement del nou Estat
125
3.6.2 La incorporació al dret intern del dret internacional i dels tractats
126
3.6.3 L’adhesió a organitzacions internacionals intergovernamentals
126
a) Consell d’Europa
127
b) Nacions Unides i el seu sistema
127
c) OTAN i altres organismes de seguretat internacional
(OSCE, estructures de seguretat de la UE,
relacions transatlàntiques amb els Estats Units…)
131
d) Altres organismes internacionals
133

5

Decidir
per guanyar el futur
Catalunya viu un procés decisiu com a país i
com a societat. Mai com ara els catalans hem
tingut a les nostres mans l’oportunitat de poder decidir el nostre futur.

namentalment, és la voluntat sostinguda i manifestada clarament per majories molt àmplies
de la societat catalana i el seu entramat civil,
com ho demostra les milers i milers d’entitats
adherides al Pacte Nacional pel Dret a Decidir. Però és també, el pacte i la suma d’una
gran majoria parlamentària que dóna cobertura a l’acció del Govern de Catalunya per
permetre a les urnes l’exercici del dret a decidir.

Catalunya, de sempre, s’ha sentit Nació. Durant molt de temps ha mirat de fer compatible
aquest sentiment nacional amb la pertinença
a un estat que li reconegués els seus trets diferencials. La impossibilitat de continuar per
aquesta via ha fet que el poble català manifestés al carrer i a les urnes la voluntat de decidir sobre el seu futur col·lectiu i de fer-ho pacífica, democràtica i legalment.

Un compromís col·lectiu amb l’objectiu de treballar conjuntament des del respecte al marc
legal vigent, el rigor en la definició dels escenaris de futur i el sentit de la responsabilitat en
la presa de decisions que han de definir el futur del nostre país.

“El Consell Assessor per a la Transició Nacional ha identificat els aspectes cabdals per poder esdevenir un
Estat propi amb plenes garanties”

La il·lusió i l’esperança per l’oportunitat única que té el nostre país per poder construir,
entre tots i si així ho decidim, un nou estat
que permeti desplegar el gran potencial que
tenim, no ens ha de fer oblidar que aquest
procés exigeix un exercici rigorós i honest
de conèixer les dificultats a les quals ens enfrontem, identificar els riscos i analitzar les
possibles conseqüències de les nostres decisions.

Durant més de cent anys el catalanisme polític ha contribuït de manera intensa i constructiva al progrés polític i econòmic de l’Estat espanyol, participant i donant suport a
totes les grans decisions d’estat i presentant propostes per a un encaix amable que
reconegués la seva identitat i facilités el seu
desenvolupament com a motor econòmic del
sud d’Europa.

“Volem decidir el nostre futur, però ho
hem de fer amb seriositat i rigor, sent
conscients del camí que encetem”

La sentència del Tribunal Constitucional, de
l’any 2010, contra l’Estatut d’autonomia referendat pel poble de Catalunya, va suposar el
tancament d’aquesta etapa i l’inici d’un nou
procés definit per la ferma voluntat dels ciutadans de Catalunya de decidir el seu futur
polític.

I aquesta ha estat la feina que al llarg de quinze mesos ha realitzat el Consell Assessor per
a la Transició Nacional. A través de divuit informes, els membres d’aquest Consell han
identificat els aspectes cabdals que el nostre
país hauria d’afrontar per poder esdevenir un
estat propi amb plenes garanties dins el marc
de la comunitat internacional.

El procés polític que viu Catalunya és possible per la suma i el treball conjunt de moltes
voluntats caminant en la mateixa direcció. Fo-

6

“Catalunya, de sempre, s’ha sentit
Nació. Mai com ara els catalans hem
tingut a les nostres mans l’oportunitat
de decidir el nostre futur”

Artur Mas i Gavarró
president de la Generalitat de Catalunya

La presentació d’aquests informes és un pas
necessari en el full de ruta de la transició nacional que travessa el nostre país. Els ciutadans
de Catalunya han de disposar de la màxima
informació de les decisions i els elements que
caldrà tenir en compte a l’hora de construir les
futures estructures d’estat en cas que la gran
majoria dels catalans decideixi que Catalunya
esdevingui un nou estat.

peny com a societat i com a cultura, un país
amb una societat civil compromesa i solidària.
Ara correspon a cada persona des de la seva
llibertat individual, des de les seves conviccions polítiques i ideològiques, i sobretot, des
dels seus anhels i desitjos personals i col·lectius de futur, extreure’n les conclusions i exercir el seu dret a decidir, amb la plena consciència i assumpció de responsabilitat que
atorga conèixer i disposar de la màxima informació per a la presa de decisions.

Volem decidir el nostre futur, però ho hem de
fer amb seriositat i rigor, sent conscients del
camí que encetem i des del respecte absolut
a la divergència i la diversitat d’idees que són
justament els valors que ens fan grans i forts
com a societat.

Som una societat madura i responsable, ara
més que mai cal avançar junts i confiar en nosaltres mateixos, creure en les nostres capacitats que són moltes i diverses, i desplegar
tot el nostre potencial per arribar tan lluny com
ens proposem i, sobretot, que mantinguem
el nostre esperit constructiu per fer de Catalunya un país nou on tothom visqui millor, on
es garanteixi la cohesió social i el benestar de
les persones.

“Fer de Catalunya un país nou on
tothom visqui millor, on es garanteixi
la cohesió social i el benestar de les
persones”
Amb el mateix rigor que identifiquem les dificultats cal també que siguem conscients de la
gran oportunitat que se’ns obre en aquest nou
escenari. Mai com ara Catalunya havia tingut
tanta presència al món, tenim un país amb un
potencial que no deixa de créixer en pràcticament tots els àmbits productius, un país amb
un talent humà creatiu i dinàmic que ens em-

Aquest és el nostre somni, de la nostra voluntat en depèn fer-lo possible.

7

La Transició Nacional
de Catalunya

La Transició Nacional
de Catalunya
un amplíssim acord de la gran majoria de forces parlamentàries del moment, el nou Estatut d’autonomia era aprovat pel Parlament de
Catalunya el 30 de setembre de 2005.

Catalunya viu un moment cabdal de la seva
història. Més de tres dècades després de la
restauració de la Generalitat, la reivindicació
de l’autogovern i dels drets nacionals s’expressa amb més vigor i transversalitat que mai.

El juny de 2006 l’Estatut era sotmès a referèndum del poble de Catalunya, el qual hi va
donar, de manera folgada, el seu suport. Un
cop aprovat i referendat pels ciutadans, quedaria sotmès al Tribunal Constitucional, el
qual, quatre anys més tard, amb una contundent sentència, retallava, no només aspectes
competencials i institucions fonamentals per
al desenvolupament de l’autogovern de Catalunya, sinó també les esperances i les aspiracions nacionals de tot un poble que, lluny de
quedar-se de braços plegats, va sortir a manifestar-se de manera multitudinària, el juliol de
2010, sota el lema “Som una nació. Nosaltres
decidim”.

Les institucions del país, els seus partits polítics i la seva societat civil, han treballat durant
tots aquests anys, de manera persistent, per
tal de trobar l’encaix que respongués a les legítimes aspiracions nacionals catalanes dins
l’Estat espanyol. En tot aquest temps, Catalunya ha pogut bastir una estructura política
i administrativa que ha convertit la Generalitat en l’eix central i quotidià de la vida pública
dels seus ciutadans i ciutadanes.
Ara bé, exemples recents, com la Llei d’educació espanyola, els atacs al model de convivència lingüística del nostre país, la Llei d’unitat de
mercat, la nova llei estatal que limita greument
l’autonomia dels ajuntaments o l’ofec de les
finances de la Generalitat que es du a terme
per les institucions de l’Estat, posen en relleu
la visió excessivament centralista i el procés insistent de recentralització de competències i
recursos que aplica implacablement l’Estat espanyol. Tot plegat posa en dubte, o fins i tot en
crisi, el sentit real de l’Estat de les Autonomies
que l’esperit de la Constitució de 1978 va plasmar de manera pactada.

Les eleccions del novembre de 2010 van configurar noves majories parlamentàries. El nou
Govern va assumir, fruit del mandat electoral,
la reclamació d’un pacte fiscal que posés fi al
drenatge continu de recursos que per a Catalunya significa la pèrdua anual d’un vuit per
cent del PIB. Aquest dèficit fiscal, que limita
de forma greu el marge d’acció de les institucions catalanes, ha desencadenat una pèrdua de competitivitat general de la societat
catalana i ha provocat tensions pel que fa a
la prestació de serveis públics a la població.

El febrer de l’any 2004, es constituïa la ponència parlamentària que iniciava els treballs de
redacció d’un nou Estatut d’autonomia. Ho feia amb la voluntat de buscar noves fórmules
de relació amb l’Estat, reforçant el caràcter
nacional de Catalunya i aprofundint en l’autogovern 25 anys després de l’aprovació d’un
primer Estatut que mostrava signes d’esgotament. Després de mesos de negociació i amb

El Govern de l’Estat va negar, un cop més,
qualsevol marge de negociació respecte al
pacte fiscal proposat per la Generalitat, que a
més comptava amb un amplíssim i divers suport parlamentari. Aquesta negativa fou el fet
principal que dugué a precipitar la convocatòria de noves eleccions.

11

El parlament sorgit d’aquestes noves eleccions va conformar una clara majoria dels partits que havien acudit a les urnes sota el compromís del dret a decidir, el compromís de
sotmetre a consulta al poble de Catalunya el
seu futur polític. Un compromís que quedaria solemnitzat amb un acord de legislatura
de les dues principals forces parlamentàries,
i amb les diferents iniciatives parlamentàries
que han sorgit de la cambra catalana.

Una voluntat que ha quedat també reflectida
amb la constitució del Pacte Nacional pel Dret
a Decidir, que agrupa les institucions més representatives del país, el món local i les forces polítiques que hi són favorables. En total,
més de 3.500 entitats civils, cíviques, ciutadanes, culturals, econòmiques, socials, sindicals i empresarials d’arreu del territori.
Durant el debat d’investidura de la X legislatura, el president de la Generalitat va assolir
el compromís de dur a terme una consulta al
poble de Catalunya sobre el futur polític i nacional del país, per garantir el seu desenvolupament econòmic, social i cultural i la supervivència, enfortiment i millora del seu estat
de benestar. És de resultes d’aquest compromís que va ser creat per decret del Govern, el
febrer de 2013, el Consell Assessor per a la
Transició Nacional (CATN).

En els darrers anys, un important suport social –com demostren les històriques i multitudinàries manifestacions populars de les darreres Diades–, la unitat política d’acció –com
deixa palès l’acord assolit per una amplíssima
majoria dels partits polítics pactant la data i la
pregunta per dur a terme la consulta el 9 de
novembre de 2014– i el respecte escrupolós
del marc legal –amb l’aprovació de la Llei de
consultes no referendàries i participació ciutadana– han configurat el procés i l’acció política vers l’anomenada transició nacional de
Catalunya i han posat de manifest la ferma voluntat democràtica dels catalans.

La creació del CATN respon a la voluntat del
Govern de dotar-se del millor assessorament
jurídic i tècnic per desenvolupar aquest procés, que s’ha de basar en els principis de

Sessió plenària del Consell Assessor per a la Transició Nacional.

12

diàleg i legalitat, amb la voluntat d’assolir el
màxim consens possible. Està integrat per
persones de reconegut prestigi en les diferents
disciplines vinculades al procés de transició
nacional, i la seva participació en el Consell no
ha comportat cap mena de retribució.

• Informe núm. 9: “L’abastament d’aigua i
d’energia” (14 de juliol de 2014)
• Informe núm. 10: “El procés constituent”
(14 de juliol de 2014)
• Informe núm. 11: “Les relacions comercials entre Catalunya i Espanya” (28 de juliol
de 2014)
• Informe núm. 12: “Autoritats reguladores i
de la competència i estructures administratives exigides per la Unió Europea” (28
de juliol de 2014)
• Informe núm. 13: “La integració a la comunitat internacional” (28 de juliol de 2014)
• Informe núm. 14: “El poder judicial i l’Administració de justícia” (28 de juliol de
2014)
• Informe núm. 15: “La Seguretat Social catalana” (28 de juliol de 2014)
• Informe núm. 16: “La successió d’ordenaments i Administracions” (28 de juliol de
2014)
• Informe núm. 17: “La seguretat interna i internacional de Catalunya” (28 de juliol de
2014)
• Informe núm. 18: “La viabilitat fiscal i financera d’una Catalunya independent” (28 de
juliol de 2014)

La seva composició és la següent:
• Carles Viver Pi-Sunyer (president)
• Núria Bosch i Roca (vicepresidenta)
• Enoch Albertí i Rovira
• Germà Bel i Queralt
• Carles Boix i Serra
• Salvador Cardús i Ros
• Àngel Castiñeira Fernández
• Francina Esteve i Garcia
• Joan Font i Fabregó
• Rafael Grasa i Hernández
• Pilar Rahola i Martínez
• Josep Maria Reniu i Vilamala
• Ferran Requejo i Coll
• Joan Vintró i Castells
• Víctor Cullell i Comellas (secretari)
Durant gairebé un any i mig, aquest Consell
ha celebrat 54 reunions plenàries que han
quedat plasmades en les més de 1.300 pàgines d’aquests 18 informes:
• Informe núm. 1: “La consulta sobre el futur
polític de Catalunya” (25 de juliol de 2013)
• Informe núm. 2: “L’Administració tributària
de Catalunya” (20 de desembre de 2013)
• Informe núm. 3: “Les relacions de cooperació entre Catalunya i l’Estat espanyol”
(20 de desembre de 2013)
• Informe núm. 4: “Internacionalització de la
consulta i del procés d’autodeterminació
de Catalunya” (20 de desembre de 2013)
• Informe núm. 5: “Les tecnologies de la informació i de la comunicació a Catalunya”
(20 de desembre de 2013)
• Informe núm. 6: “Les vies d’integració de
Catalunya a la Unió Europea” (14 d’abril
de 2014)
• Informe núm. 7: “La distribució d’actius i
passius” (14 de juliol de 2014)
• Informe núm. 8: “Política monetària (Euro), Banc Central i supervisió del sistema
financer” (14 de juliol de 2014)

Fruit d’aquest treball del CATN, el Govern publica aquest Llibre blanc de la Transició Nacional de Catalunya, que recull, d’una banda,
el conjunt dels informes fets pel Consell, i de
l’altra, una síntesi d’aquests realitzada per la
secretaria del Consell.
Per poder exercir el dret a decidir és indispensable garantir també el dret a conèixer
dels ciutadans, per tal que disposin de la màxima informació possible sobre els diferents
escenaris de futur que es podrien generar.
És així que aquest llibre blanc i llur síntesi tenen com a objectiu principal el fet d’aportar
els elements de rigor que contribueixin a fer
més fort el procés democràtic endegat cap a
la transició nacional de Catalunya, facilitant al
conjunt de la ciutadania informació necessària per exercir amb coneixement de causa el
seu dret a decidir.

13

Síntesi

1  El procés constituent

1.1  Legitimació del procés
d’autodeterminació

Una defensa del procés d’autodeterminació
ha d’integrar les raons que han dut, a la majoria de la ciutadania i el Govern de Catalunya,
a triar aquest camí amb un conjunt de principis sòlids que siguin acceptables per part
dels diversos agents de la comunitat internacional (diplomàtics, governs, institucions i organitzacions internacionals) i que comptin,
com a mínim, amb la comprensió i l’empatia
dels mitjans de comunicació i de l’opinió pública dels altres països.

dependent es considera un dret primari
dels individus d’una col·lectivitat territorialitzada, sempre que es compleixin determinades condicions contextuals, com ara la
facticitat del nou Estat (econòmica, política,
etc.), la facticitat de l’Estat anterior, que es
garanteixin els drets de les minories, i que
no es generi una significativa inestabilitat
internacional.

1.1.2  L’autodeterminació com a
dret inalienable d’una comunitat
nacional

La defensa d’aquest procés es fonamenta en
tres grans principis: l’autodeterminació com a
exercici del dret a decidir democràticament
dels pobles; l’autodeterminació com a dret
inherent a la naturalesa de Catalunya com a
nació, i l’autodeterminació com a últim recurs
per posar remei a una situació sistemàticament injusta.

El dret d’autodeterminació recolza aquí en un
dret a la sobirania que es deriva directament
del caràcter de comunitat nacional d’un determinat col·lectiu.
Atesa la força de la democràcia com a principi de legitimació política, avui en dia els dos
primers principis tendeixen a combinar-se per
justificar un procés d’autodeterminació en dos
passos seqüencials: primer, una comunitat nacional és dipositària última, per la seva condició
de nació, de la seva sobirania, i, segon, aquesta
comunitat té, en aplicació d’un principi democràtic, el dret a exercir aquesta sobirania.

Aquests tres principis són vàlids (per al cas
de Catalunya) i poden ser utilitzats alhora,
amb alguna variació en l’èmfasi de l’explicació segons l’audiència internacional.

1.1.1 L’autodeterminació
per aplicació d’un principi
democràtic

Aquest argument democràtic té diversos
avantatges. En primer lloc, té molta acceptació a Catalunya entre la ciutadania i, en segon
lloc, ha estat utilitzat, amb èxit, pel Govern,
pel Parlament i pels partidaris de celebrar la
consulta. Lliga bé amb el consens liberal i
democràtic que preval a bona part del món.
Recolza en una doctrina important que es
troba sobretot al dictamen del TS canadenc.
I es pot fonamentar en les declaracions, repetides, del Parlament de Catalunya de reservar-se el dret d’autodeterminació.

Especialment en societats liberal-democràtiques, l’autodeterminació es justifica d’una
manera gairebé intuïtiva, ja que respon al
principi democràtic basat en:
• La legitimitat de l’autoritat política basada
en el consens dels governats, considerats
com a unitat de decisió col·lectiva (demos) –inclosa la capacitat d’una població
de decidir constituir-se com a tal unitat; i
• L’autonomia moral dels individus. D’aquesta manera, el dret a constituir un Estat in19

Alhora, però, té diversos punts febles. El primer
és conceptual. El segon, d’ordre estratègic,
sembla sobretot important per a l’etapa que es
dibuixa després de la consulta o per a un procés en què la consulta no hagi estat possible:

tim recurs per posar remei a injustícies greus
i persistents que no s’han pogut solucionar
dins del marc polític existent. Tot i que no hi
ha acord complet sobre quines situacions poden ser qualificades com a injustícies greus,
aquestes són (per ordre de més a menys
acord doctrinal):
• Violacions massives de drets humans.
• Annexions i ocupacions militars injustes
–particularment aquelles que es van produir després de la prohibició expressa de
guerres de conquesta territorial l’any 1945.
• Violacions, per part de l’Estat central, de
les aspiracions d’autogovern i dels acords
d’autonomia territorial interna. Aquestes
violacions inclouen la impossibilitat de
conciliar demandes (raonables) d’autonomia regional amb l’estructura de l’Estat i la
intervenció i el qüestionament (sistemàtic)
de l’autonomia territorial per part de l’Estat
central malgrat els pactes formals existents.
• La minoria nacional o territorial com a minoria permanent en un Estat democràtic.
Pel seu estatus de minoria permanent, un
grup nacional no pot tenir mai garanties
que la majoria complirà els acords autonòmics. (Aquesta situació es relaciona amb
–i pot ser complementària a– les clàusules
del paràgraf anterior). L’únic remei possible a aquesta situació és la modificació de
les relacions entre la majoria i la minoria
territorials fins a posar-les en un pla d’estricta igualtat, concedint l’estatus de plena
sobirania a la minoria nacional.
• La comunitat internacional no demana (ni
exigeix) cap justificació concreta per autodeterminar-se: l’únic que cal és complir
amb els requisits procedimentals recollits,
entre altres llocs, per l’Opinió del Tribunal
Internacional de Justícia de 28 de juny de
2010 (procés democràtic i pacífic). Tanmateix, sembla raonable explicar i justificar la consulta i el procés polític de Catalunya. En aquest sentit, utilitzar el principi
d’autodeterminació com a últim recurs o
remei (remedial-right-only secession) implica autoimposar-se un nivell d’exigència

El primer obstacle és que el principi democràtic exigeix, perquè s’apliqui, la definició del
subjecte sobirà. Aquest subjecte, però, no és
formalment sobirà (aquesta és la raó d’encetar el procés d’autodeterminació) i, per tant,
els contraris a la consulta sovint neguen a Catalunya el caràcter de comunitat nacional, i
oscil·len entre afirmar Espanya com a única
nació o acceptar solament l’autodeterminació de cada individu per separat. Aquest entrebanc és menor per a Catalunya, perquè el
Parlament ha fet repetides declaracions de
sobirania o de conservació del dret d’autodeterminació; i compta amb una llarga sèrie
d’enquestes que mostren amplíssimes majories a favor de fer la consulta a Catalunya i,
per tant, si més no implícitament, de reconeixement de Catalunya com a subjecte polític
diferenciat. Tanmateix, per reforçar la justificació de per què la consulta es fa ara i no abans
(p. e., el 1978), és aconsellable afegir l’argument de la secessió com a últim recurs.
La segona feblesa és de caràcter estratègic. L’aplicació del principi democràtic, especialment si no hi hagués acord amb l’Estat espanyol, crea (o reforça) un precedent
internacional important. Com que legitima
les separacions sense exigir-ne un esforç de
justificació, redueix el cost de secessió i, per
tant, augmenta la possibilitat que hi hagi més
secessions al món. En un context internacional volàtil, si més no en algunes regions del
món, la mera apel·lació a la democràcia podria despertar preocupació o hostilitat entre
els Estats ja reconeguts.

1.1.3  L’autodeterminació com
a últim recurs per posar remei a
una situació injusta
D’acord amb aquest principi o línia argumental, l’autodeterminació es defensa com a úl20

tuació de discriminació fiscal sistemàtica i
de desprotecció lingüística i cultural.
• L’autodeterminació, dirigida a establir una
Catalunya sobirana, ha de permetre garantir uns drets polítics i jurídics que el sistema polític espanyol no garanteix (i que
no ha garantit de manera continuada, fins
i tot després de la transició a la democràcia). Aquesta sobirania no exclou la possibilitat d’establir mecanismes confederals
amb Espanya, això sí, en estrictes termes
d’igualtat.
• Històricament, i quan les circumstàncies
polítiques espanyoles ho han permès, Catalunya ha mostrat una voluntat constant
d’organitzar-se com a comunitat política
diferenciada i de recuperar les seves institucions polítiques i fiscals abolides diverses vegades (anys 1714, 1923 i 1939).
• També històricament Catalunya ha intentat
combinar aquesta voluntat d’autonomia
amb la seva integració a l’Estat espanyol.
El tipus de solució utilitzada, federalista o
autonomista, que ha variat en funció del
període històric i de les forces polítiques
que l’han proposat, es correspon amb les
solucions habituals fetes servir en diversos països plurinacionals al món, com ara
el Canadà, Bèlgica, el Regne Unit o l’Índia.
I es remunta com a mínim a mitjan segle xix,
amb els esquemes federatius de la I República espanyola impulsats per polítics
catalans.
• En la darrera transició democràtica de
l’Estat espanyol, la Constitució espanyola
(CE) de 1978 va establir mecanismes per
concedir una certa autonomia política a
Catalunya (i a d’altres territoris i regions de
l’Estat espanyol). Tanmateix, com a resultat de l’estratègia de crear un ampli consens per fer possible la transició política
i per evitar la confrontació amb aquells
sectors socials, polítics i militars que havien col·laborat amb la dictadura i que
comptaven amb suports polítics i coactius
considerables per amenaçar tot el procés
polític del moment, la Constitució es va
redactar en termes deliberadament ambi-

més alt que els principis de democràcia i
de dret nacional. D’altra banda, aquesta
defensa del procés d’autodeterminació té
avantatges importants: es correspon amb
l’experiència històrica i política catalana
d’esgotament de totes les altres vies d’encaix amb l’Estat espanyol i amb els motius expressats pels ciutadans de Catalunya; emfatitza la voluntat de Catalunya de
contribuir a reforçar el dret internacional
i a compatibilitzar el seu procés (legítim)
d’autodeterminació amb el manteniment
d’un sistema internacional estable i governat per normes predictibles; s’afegeix
o suma a les altres dues justificacions de
secessió: la democràtica i la que comporta un dret a la secessió.
Tanmateix, com és el cas dels dos primer principis, l’argument d’últim recurs també té punts
febles. En primer lloc, no hi ha un consens
complet sobre quines són les causes que legitimen l’autodeterminació com a últim recurs.
En segon lloc, a la part que l’utilitza li correspon provar (és a dir, té la càrrega de la prova)
l’existència del tractament injust que justifica
l’autodeterminació.

1.1.4  Aplicació a Catalunya
D’acord amb la discussió anterior, el discurs
d’internacionalització del procés d’autodeterminació de Catalunya s’hauria d’estructurar
d’acord amb la lògica següent, que combina
els tres principis examinats abans en una cadena argumental que emfatitza l’autodeterminació com a últim recurs però que en cap cas
no abandona el principi democràtic i el de comunitat nacional:
• Després d’haver intentat sistemàticament
i sense èxit conciliar la seva personalitat
nacional pròpia amb la pertinença a l’Estat espanyol, Catalunya exerceix el dret
a l’autodeterminació com a últim recurs o
solució per assolir, en primer lloc, el seu
ple reconeixement nacional i el nivell d’autogovern a què aspiren els seus ciutadans
i, en segon terme, per acabar amb una si21

gus pel que feia referència a l’organització
territorial d’Espanya. Per exemple, l’article
2 CE va fer servir els termes nacionalitats
i regions per referir-se a les possibles comunitats nacionals de l‘Estat espanyol que
volguessin accedir a una certa autonomia
política, i va reservar el terme nació per a
Espanya. Els constituents no van enumerar les comunitats autònomes i en cap cas
no van especificar quines tenien naturalesa de nacionalitat. De la mateixa manera,
llistava un conjunt de competències mínimes per als governs autonòmics i, alhora,
establia procediments oberts per procedir
a la delegació de competències per part
del Govern central. El text constitucional
no va fixar l’estructura del sistema de finançament territorial.
• El caràcter obert de la Constitució espanyola o, amb altres paraules, la seva naturalesa de contracte incomplet, sempre ha
fet dependre la seva concreció i desenvolupament de qui controla les institucions
fonamentals de l’Estat espanyol (Corts,
Executiu i Tribunal Constitucional).
• En compliment de les possibilitats obertes
per la Constitució, l’any 1979 es va aprovar un Estatut d’autonomia que concedia
una certa dosi d’autogovern a Catalunya.
Tanmateix, el desplegament de l’Estatut
va ser lent i incomplet, en bona mesura
dependent de la correlació de forces a les
Corts espanyoles i no de l’aplicació estricta dels acords jurídics que contenia l’Estatut mateix.
• Com examina amb detall l’“Informe sobre
les duplicitats funcionals i organitzatives
entre l’Estat i la Generalitat de Catalunya”,
emès per l’Institut d’Estudis Autonòmics
(IEA), l’Administració central ha continuat
intervenint en totes les matèries i poders
de la Generalitat, fins i tot en aquelles que
tenen la naturalesa d’exclusives. Com indica l’informe de l’Institut, “les duplicitats
normatives [per part de legislador estatal i
autonòmic] es produeixen indistintament
i amb la mateixa extensió i intensitat tant
en els àmbits en els quals la Generalitat té

competències exclusives com en aquells
en què les té compartides”.
• Per tal de posar remei a aquesta situació
d’invasió competencial (i de discriminació
fiscal), el Parlament de Catalunya, amb el
suport de gairebé el noranta per cent dels
diputats, va aprovar un projecte de reforma estatutària l’any 2005. El nou Estatut
tenia l’objectiu d’ampliar les competències de la Generalitat i, sobretot, intentar
evitar la invasió d’aquestes competències
per part de l’Estat, fent servir un text d’una
gran prolixitat i detall, i resoldre un greuge
fiscal sistemàtic. Aquell text, però, va ser
esmenat considerablement per les Corts
espanyoles i, un cop referendat pels ciutadans de Catalunya, novament rebaixat
pel Tribunal Constitucional espanyol l’any
2010. La sentència del Tribunal Constitucional no només va desactivar per complet
les millores que introduïa l’Estatut pel que
fa al reconeixement de la identitat nacional
de Catalunya i a la llengua, a les competències –és a dir al poder polític– i al finançament, sinó que, a més, tot rebaixant la
funció constitucional que havien tingut fins
aquell moment els Estatuts, va concloure
que les seves disposicions, especialment
les relatives a les competències i al finançament, no vinculen jurídicament el legislador estatal, són simples pactes polítics
que no limiten la llibertat del legislador de
l’Estat a l’hora de delimitar l’abast de les seves competències o de fixar les seves preferències en l’àmbit del finançament.
• El procés de reforma estatutària i la sentència del Tribunal Constitucional són la
prova més fefaent que Catalunya ha fracassat en el seu intent d’obtenir un reconeixement i un alt grau d’autogovern en un
Estat autènticament plurinacional. A més
a més, demostren que els ciutadans de
Catalunya, com a col·lectiu amb aspiracions territorials pròpies, tenen un caràcter
permanent de minoria a Espanya i que
no poden esperar obtenir garanties polítiques i jurídiques adequades dins de l’Estat espanyol. Utilitzant mecanismes efec22

tivament democràtics (en el sentit estricte
de votacions al si dels diversos poders de
l’Estat), la majoria pot en qualsevol moment modificar i reduir les competències
de la Generalitat fins a fer-les trivials.
• Són exemples concrets de la falta de garanties polítiques del sistema actual: el
dèficit fiscal amb Espanya; el volum baix
de les inversions públiques de l’Estat i l’incompliment sistemàtic en l’execució dels
plans aprovats; el fet que, com a conseqüència del sistema de finançament i de
l’acció pressupostària de l’Estat espanyol,
es trenqui el principi d’ordinalitat (Catalunya passa, en el període 2000 a 2010, en
el rànquing autonòmic de renda per càpita, de la 4a posició en PIB per càpita nominal a la 9a en renda familiar disponible per
càpita, després de l’acció pressupostària
de l’Estat), el rebuig per part de l’Estat a
negociar un Pacte Fiscal proposat per les
forces polítiques catalanes i les decisions

dirigides a convertir el català en una llengua progressivament marginal.
• Davant d’aquesta realitat, l’única solució
possible seria concedir a Catalunya poder
per vetar aquelles normes o intervencions
espanyoles que perjudiquessin els interessos catalans. Aquest poder de vet és
precisament el que es dóna entre Estats
sobirans. És precisament per assolir-lo
que Catalunya ha decidit iniciar, un cop
més com a últim recurs per posar remei a
una situació intrínsecament injusta, l’actual procés d’autodeterminació.
• Aquest procés d’autodeterminació recolza, en darrer terme, en la voluntat d’una
comunitat nacional d’exercir el principi
d’autodeterminació reconegut en el dret
internacional (com la Carta de les Nacions
Unides i els pactes aprovats per aquella
organització i esmentats abans) de manera democràtica i pacífica.

23

1.2  Com s’hi arriba.
La consulta sobre el futur polític

1.2.1  Arguments legitimadors
de la celebració de la consulta

democràtica a una demanda reiteradament
plantejada per un sector creixent de la societat catalana i dels seus representants polítics

La convocatòria d’una consulta sobre el futur
polític de Catalunya és un element clau per
donar pas a un procés constituent, a partir de
la reivindicació de la societat civil i la decisió
política del Parlament de Catalunya. Cal un
pronunciament clar i inequívoc de la població
per poder començar el procés de transformació de Catalunya en un Estat propi, i la consulta reuneix totes les condicions per ser el mitjà
d’expressió d’aquest pronunciament.

La consulta respon a principis liberals: protegeix els drets individuals i col·lectius dels
ciutadans. La consulta constitueix una eina
per tal que els ciutadans de Catalunya puguin expressar com volen protegir i exercir els
seus drets individuals i col·lectius davant les
decisions polítiques, econòmiques, lingüístiques i culturals, sovint arbitràries, de les quals
ha estat i és objecte per part del poder central
i de les institucions de l’Estat.

La consulta sobre el futur polític de Catalunya
reuneix en ella mateixa un conjunt notable de
legitimitats:

La consulta respon a principis igualitaris i
inclusius. Tota la ciutadania de Catalunya estarà cridada a participar en la consulta, amb
independència de quin sigui el seu lloc de
naixement, el seu sexe, la seva religió o el seu
grup ètnic. Tota la ciutadania serà també cridada a participar en el debat previ, on podrà
informar-se sobre les possibles conseqüències de les alternatives plantejades, inclosa
l’eventual constitució de Catalunya en un Estat independent, i aportar-hi les seves opinions i suggeriments.

Legitimitat històrica. L’existència de Catalunya com una realitat nacional diferenciada a través dels segles li dóna un alt perfil legitimador
en termes històrics en relació amb altres casos
de la política comparada. El fet d’haver disposat durant segles d’institucions estatals pròpies
i que li hagin estat suprimides militarment, així
com la seva reiterada voluntat de ser reconeguda en la seva especificitat nacional i de disposar
d’un ampli autogovern –objectius mai assolits
de manera justa i eficient en les seves relacions
amb l’Estat espanyol durant els darrers tres segles– constitueixen una important via de legitimació també en l’esfera internacional.

La consulta és possible dins de la legalitat
actual. Hi ha molt bons arguments jurídics per
defensar que en l’ordenament jurídic vigent hi
ha cinc procediments a través dels quals es
podria convocar de manera legal una consulta per tal que els ciutadans i les ciutadanes de
Catalunya poguessin expressar la seva voluntat política sobre el futur de Catalunya.

La consulta respon a principis democràtics, representatius, cívics i participatius.
La consulta constitueix una pràctica cívica i
participativa que correspon a una democràcia avançada, en la mesura que dóna als ciutadans del demos nacional de Catalunya la
clau de decisió sobre el seu futur polític col·
lectiu. La consulta representa una resposta

La consulta és congruent amb els principis del federalisme plurinacional. Un principi del federalisme plurinacional és el pacte voluntari entre diferents entitats nacionals,
24

un pacte renovable en funció de les majories
democràtiques d’aquestes entitats. En aquest
sentit, el federalisme és un dels quatre principis invocats pel Tribunal Suprem canadenc
–juntament amb la democràcia, el constitucionalisme i la protecció a les minories– en la seva coneguda Opinió (dictamen) sobre el cas
d’una possible secessió del Quebec.

La consulta dóna visibilitat internacional
a Catalunya i l’afirma com a subjecte polític. La consulta situa Catalunya davant dels
actors internacionals com un subjecte polític
amb voluntat i capacitat de prendre decisions pròpies i diferenciades. El seu contenciós
amb l’Estat queda visualitzat.
La consulta compta amb un grau de suport
molt gran per part de la ciutadania. Des
del punt de vista polític concret, cal tenir en
compte també el notable suport que la consulta té entre els ciutadans de Catalunya. Les
dades indiquen que hi ha una gran majoria de
ciutadans de Catalunya favorables a la celebració d’una consulta sobre la independència. Concretament, al voltant d’un 75% dels
catalans està a favor de convocar la consulta,
un 20% hi està en contra i a un 5% li és indiferent.

La consulta és pròpia d’una concepció avançada i cosmopolita de la democràcia. La
consulta esdevé un exercici congruent amb
els valors del cosmopolitisme, que relativitza
les fronteres, especialment quan han estat imposades per la força.
La consulta és funcional: permet sortir de
l’atzucac polític actual. Una consulta amb
una pregunta clara i una negociació prevista
de bona fe –tal com s’ha fet darrerament entre
el Regne Unit i Escòcia o com està legalment
prevista a Canadà– permetria no només determinar la voluntat dels afectats, sinó també
donar pas a un nou escenari polític i constitucional, sigui quin sigui el resultat de la consulta, desbloquejant la situació política actual.

1.2.2  Estratègies jurídiques per
a la convocatòria d’una consulta
legal d’acord amb el dret intern
Després de la sentència del Tribunal Constitucional 42/2014, ha quedat clar que es pot
consultar els ciutadans d’una comunitat autònoma sobre el seu futur polític sempre que no
es pretengui que sigui vinculant i que hi hagi
vies legals per fer-la. Doncs bé, si hi ha voluntat política per part de l’Estat, en l’ordenament
jurídic espanyol hi ha cinc vies possibles.

Les consultes ciutadanes constitueixen un
procediment habitual en l’àmbit internacional de les democràcies. Des del 1990, s’han
celebrat referèndums de sobirania o independència al Quebec, Bòsnia i Hercegovina, Eslovènia, Estònia, Letònia, Lituània, Macedònia, Montenegro i Escòcia. La consulta directa
a la població afectada és, doncs, un procediment democràtic àmpliament admès per resoldre aquest tipus de situacions, que permet ferho d’acord amb els paràmetres internacionals
d’absència de violència i pulcritud democràtica.

Aquestes són: les dels articles 92 i 150.2 de
la Constitució espanyola, la de la Llei catalana
4/2010 de consultes per via de referèndum, la
de la Llei de consultes populars no referendàries, i la de la reforma de la Constitució.

La consulta és congruent amb la tradició
històrica i la cultura política catalana. Històricament, Catalunya va desenvolupar un corpus legal, fonamentat en Constitucions pactades. Aquelles Constitucions van ser anul·lades
pels decrets de Nova Planta (1716). Actualment, l’exercici del dret a decidir resulta congruent amb la història política de Catalunya
anterior als decrets esmentats.

Les vies legals que ofereixen més garanties de constitucionalitat. De les cinc vies
que es poden emprar, les que presenten un
encaix més clar en la Constitució són: la de
l’article 92 CE –especialment si s’interposa la
reforma de la LORMR–, així com la via de l’article 150.2 CE i, per descomptat, la reforma
constitucional, que quasi per definició no pot
ser inconstitucional.
25

1.2.3  La consulta en el marc del
dret de la Unió Europea i del dret
internacional

Les vies legals que donen un major protagonisme a la Generalitat i als ciutadans de
Catalunya i més celeritat al procés. Si es té
en compte el criteri del màxim protagonisme
de la Generalitat i dels ciutadans de Catalunya en la convocatòria de la consulta i en el
seu desenvolupament, així com amb el criteri de la major celeritat possible, aquests dos
objectius s’assoleixen millor a través de les
lleis catalanes que no pas de les vies dels
arts. 92, 150.2 de la Constitució espanyola o
la de la reforma constitucional. Això no obstant, no s’ha de descartar que l’ús de les altres vies s’acompanyi també d’una expressió
de suport popular, bé directe (per exemple, a
través de l’exercici del dret de petició), bé a
través dels ajuntaments i altres entitats locals
(mocions de suport a la consulta).

Procediments jurídics per convocar la consulta. Ni el dret de la UE ni el dret internacional contenen cap disposició que prevegi un
procediment al qual es pugui acollir la Generalitat per convocar una consulta com la que
es reclama majoritàriament a Catalunya. Tant
segons el dret internacional com segons el
dret de la UE, aquest assumpte es considera
una qüestió que, en essència, cal dirimir internament, dins de cada Estat.
Drets i principis del dret de la UE o del dret
internacional aplicables. En aquests dos ordenaments jurídics hi ha drets i principis que
poden reforçar la legalitat i la legitimitat de
convocar una consulta legal o d’aplicar vies
alternatives. És el cas del principi democràtic,
del dret a l’autodeterminació dels pobles i, tot
i que en un altre nivell, del principi de protecció de les minories nacionals.

Conclusió des de la perspectiva conjunta
de les garanties constitucionals, el protagonisme de la Generalitat i els ciutadans
de Catalunya i la celeritat. Des d’aquesta
triple perspectiva, una possible solució consistiria a emprar un dels dos procediments
previstos en la “legislació catalana”, que garanteixen celeritat i protagonisme de la Generalitat i dels ciutadans, i un dels procediments
“previstos en la Constitució espanyola” com el
de l’article 92. Aquest era el criteri expressat
pel Consell Assessor de la Transició Nacional
en el seu informe “La consulta sobre el futur
polític de Catalunya”, fet públic el 25 de juliol
de 2013.

Tanmateix, cap d’aquests tres drets i principis
no és justiciable, en el sentit de poder-se fer valdre davant institucions judicials internacionals o
europees per tal de declarar, si fos el cas, l’existència d’obligacions jurídiques vinculants per a
l’Estat espanyol o altres Estats o organitzacions
internacionals. Les raons són diverses. Primer,
perquè els tres drets i principis esmentats estan recollits en els instruments legals i en la jurisprudència més com a valors i principis que
no pas com a drets en sentit estricte. En segon
lloc, perquè ni en l’àmbit europeu ni en l’internacional es preveuen procediments que permetin
canalitzar hipotètiques demandes, basades en
aquests principis, dirigides a exigir la convocatòria de consultes legals o per justificar l’ús de
vies alternatives. Addicionalment, cal dir que la
Generalitat trobaria problemes de legitimació
per plantejar demandes judicials i, finalment,
que els procediments utilitzables són, gairebé
exclusivament, no jurisdiccionals.

Tanmateix, el refús expressat pel Congrés espanyol, el 8 d’abril de 2014, a la demanda de
la Generalitat que li fos transferida la capacitat de convocar un referèndum sobre el futur
polític de Catalunya i la negativa del Govern
espanyol a convocar qualsevol mena de consulta han deixat sense recorregut possible les
vies legals vinculades als articles 92 i 150.2
de la Constitució espanyola. En conseqüència, davant la impossibilitat d’usar les altres
vies, la consulta s’ha d’acollir a la recent llei
catalana de consultes no referendàries aprovada el setembre de 2014 pel Parlament de
Catalunya.

Això no obstant, que no siguin justiciables no
significa que no puguin produir efectes jurí26

En qualsevol cas, a banda d’aquests efectes
jurídics directes, aquests principis, i especialment el principi democràtic, des de la perspectiva política, poden produir també d’altres
efectes gens menyspreables, com ara el de
contribuir a legitimar políticament la utilització
de vies alternatives a les consultes legals, inclosa la declaració unilateral d’independència
(DUI), i la implementació dels seus efectes,
inclosa la independència. Poden contribuir-hi,
essencialment, tot coadjuvant al fet que la
utilització d’aquestes vies i la implementació
d’aquests resultats no es puguin considerar il·
lícits internacionals. Això equival a dir, d’una
banda, que la Generalitat pot sol·licitar el reconeixement com a nou Estat d’acord amb les
regles i principis que regeixen el dret internacional i, d’altra banda, que els Estats i les organitzacions internacionals poden, si aquesta
és la seva decisió política, reconèixer les consultes i els seus resultats sense incórrer en un
il·lícit internacional.

dics. Concretament, pel que fa a la celebració d’una consulta legal, resulta del tot evident
que aquests principis tenen, especialment el
principi democràtic, un efecte jurídic rellevant
com a criteri interpretatiu ineludible a l’hora
d’interpretar i aplicar els articles de la Constitució espanyola i de les lleis internes que regulen els referèndums i les consultes a través
de les quals els ciutadans i les ciutadanes poden participar directament en la presa de decisions polítiques. Altrament dit, els principis
del dret europeu i del dret internacional, especialment el principi democràtic, integrats en
l’ordenament intern per l’article 10 de la Constitució espanyola, obliguen els poders públics
de l’Estat espanyol a interpretar els preceptes
que regulen els referèndums i les consultes
populars de manera que, tot respectant els
principis i les regles que regeixen l’Estat de
dret i atenent al principi democràtic, s’aconsegueixi la màxima expansió dels drets de
participació política dels ciutadans, inclosos
els drets de participació política directa.

1.2.4  La implementació dels
resultats de la consulta legal

En relació amb la implementació dels resultats
de les consultes legals, aquests principis, i especialment el democràtic, també poden tenir
un efecte molt important per matisar el caràcter
merament consultiu que la Constitució atribueix a aquesta mena de referèndums i consultes. En aquest sentit, cal recordar el Dictamen
del Tribunal Suprem del Canadà, que dedueix del principi democràtic, en el qual es basa la Constitució canadenca, l’obligació de la
Federació i de les Províncies de negociar amb
el Quebec la seva separació en el supòsit que
aquest fos el resultat d’un referèndum sobre el
futur polític d’aquesta província.

La victòria del “sí” en una consulta amb una
pregunta directa sobre la independència
• Conseqüències per a la Generalitat. Malgrat que els referèndums i les consultes
són jurídicament consultius, en una consulta amb una pregunta directa sobre la
independència, la victòria del “sí” (equivalent, doncs, a la victòria del “sí-sí” en el
cas de l’acord signat per diverses forces
polítiques catalanes el 12 de desembre de
2013) genera no solament conseqüències
polítiques innegables sinó també deures o
conseqüències jurídiques en relació amb
els poders públics implicats. Concretament, pel que fa a la Generalitat, estaria
obligada a plantejar a l’Estat el projecte de secessió. Ho podria fer presentant
una iniciativa de reforma constitucional o
bé plantejant una negociació directa amb
l’Estat al marge del procediment de reforma constitucional. La primera alternativa
té l’avantatge polític i jurídic propi del res-

Aquests principis també poden tenir incidència en relació amb l’aplicació de vies alternatives i en la implementació dels seus resultats.
Així, per exemple, el principi democràtic juga
un paper decisiu a l’hora de legitimar jurídicament les eleccions plebiscitàries i, més concretament, a l’hora d’oposar-se a qualsevol intent de prohibir-les al·legant que constitueixen
un frau a les finalitats que han de complir les
eleccions.
27

pecte escrupolós de la legalitat vigent; té
l’inconvenient que l’Estat pot bloquejar el
procés, fet que obligaria a acudir a solucions polítiques, inclosa, si escau, la mediació internacional, i donaria pas a la possibilitat d’emprar vies alternatives, com la
DUI, en els termes que s’exposen en el
capítol següent. Si la Generalitat estima
que la via de la reforma constitucional no
és adequada i que en realitat s’està davant d’un procés constituent nou, podria
instar la negociació amb l’Estat a través
d’un procés de nou format. Tanmateix, es
planteja també en aquest cas si la formalització del resultat d’aquest procés s’ha
de fer o es pot fer per la via legal existent
(reforma de la Constitució). En cas d’optar per formalitzar-lo mitjançant una reforma constitucional, el problema rau en
el referèndum final, obligatori i vinculant,
que s’hauria de celebrar en tot l’àmbit de
l’Estat.
• En tot cas, juntament amb l’inici del procés
negociador amb l’Estat, la Generalitat hauria de promoure una sèrie d’actuacions
en l’àmbit internacional i de la Unió Europea destinades a aconseguir el suport al
procés negociador amb l’Estat, inclosa la
disposició a una possible mediació, l’acceptació i la presència en la comunitat internacional, i l’admissió de Catalunya com
a nou soci de la Unió Europea o, en el seu
cas, a determinar un estatus específic de
Catalunya fins a la seva adhesió.
• Conseqüències per a l’Estat. Des del
punt de vista de l’Estat, una vegada que la
Generalitat planteja el projecte de secessió, estaria obligat a obrir el procés corresponent a la via iniciada per Catalunya: la
revisió constitucional o bé la negociació
directa amb la Generalitat, tot establint en
aquest cas un procediment que avui no
existeix.
• En cas que l’Estat no accepti iniciar aquest
procés negociador o bloquegi la reforma
constitucional, en negar valor vinculant a
la consulta, en no reconèixer el seu resultat, i per considerar que ha de seguir un

procediment legal diferent o per qüestions
directament de fons, el problema que es
planteja és de naturalesa essencialment
política, i no jurídica, i s’hauria de resoldre
per tant a través de mitjans polítics, i no jurídics, encara que no s’ha de descartar la
possibilitat d’acudir a instàncies jurisdiccionals, si escau, de caràcter internacional.
Entre els mitjans polítics, pot tenir un pes
important el recurs a la mediació internacional, de tal manera que alguns Estats
i/o alguns organismes internacionals o supranacionals siguin cridats a actuar prop
de l’Estat (i de la Generalitat) per facilitar
tant l’obertura del procés de negociació
com el seu desenvolupament, davant les
dificultats que es puguin produir, sense
excloure com a darrera solució vies unilaterals com ara la DUI.
La victòria del “no” en una consulta amb una
pregunta directa sobre la independència
• Conseqüències per a la Generalitat i per
a l’Estat. En cas de victòria del “no”, a
banda de les conseqüències de caràcter
polític, la conseqüència o efecte immediat
és que la Generalitat no podria plantejar
una proposta de creació d’un Estat propi
i/o independent, almenys en el futur més
proper. Cal tenir, però, present que aquest
resultat no es pot interpretar com una opció a favor del manteniment de l’statu quo,
encara que aquest és l’efecte immediat
que es produeix, i, naturalment, tampoc
no es pot entendre en el sentit que queden
excloses per al futur modificacions o reformes del model actual, que no pot quedar
petrificat. Aquest resultat de la consulta
no pot impedir, doncs, el plantejament de
nous projectes de reforma i, fins i tot, passat un temps raonable, nous projectes de
consulta sobre la creació d’un Estat independent.
La victòria del “sí-no” en una consulta amb
una pregunta directa sobre la independència
• L’informe del Consell “La consulta sobre el
futur polític de Catalunya”, lliurat i presentat al Govern el juliol de 2013, no analitza28

va l’escenari de la doble pregunta plantejat en l’acord signat per diverses forces
polítiques catalanes el 12 de desembre
de 2013. Ara bé, sí que atenia a la possibilitat que en una pregunta directa sobre
la independència hi haguessin referències a la creació d’un Estat propi i que en
aquesta locució es consideressin incloses
fórmules federals o confederals (el que es
podria entendre com un equivalent a la
victòria del “sí-no” en el cas de la doble
pregunta acordada per a la consulta del
9 de novembre de 2014). La implementació del “sí-no” exigiria una reforma de la
Constitució, molt probablement per la via
agreujada de reforma.

cia del reiterat capteniment contrari de les
institucions de l’Estat, la via alternativa de les
eleccions plebiscitàries es revela com la més
adient per poder conèixer la posició del poble català sobre el seu futur polític col·lectiu.
Aquest tipus d’elecció es caracteritza pel fet
que, un cop convocades unes eleccions pel
president de la Generalitat, alguns partits polítics decideixen oferir als electors en els seus
programes i campanyes electorals, com a objectiu únic o primordial, la consecució de la
independència de Catalunya, que es podria
concretar en una declaració unilateral d’independència (DUI) adoptada pel Parlament que
surti de les eleccions i precedida si és el cas
d’una declaració solemne d’inici del procés
de construcció del nou Estat, com s’analitza
en el proper capítol. En suport de la legitimitat
política de les eleccions plebiscitàries es poden invocar els arguments de legalitat, d’eficàcia i de respecte al principi democràtic.

1.2.5  Vies alternatives en cas
que no es pugui fer la consulta
legal
Les consultes mitjançant votació organitzades al marge de les disposicions legals per la Generalitat amb el suport dels
ajuntaments o per organitzacions privades
amb el suport indirecte de la Generalitat i
dels ajuntaments. Aquests dos tipus de consulta podrien permetre conèixer la voluntat
dels ciutadans i les ciutadanes de Catalunya
sobre llur futur polític col·lectiu, però presenten inconvenients clars, com ara la confrontació amb l’Estat si s’empra la primera de les
vies esmentades, una fàcil campanya de desprestigi des dels actors i institucions contraris
a la consulta per la seva inutilitat (presentada
com a il·legal i anticonstitucional), una previsible escassa o insuficient participació, una
possible deslegitimació dels resultats –també en l’esfera internacional–, problemes logístics d’organització, etc. Aquests inconvenients semblen desaconsellar la implementació
d’aquest escenari alternatiu.

Declaracions unilaterals d’independència.
En hipòtesi, les DUI es poden produir com
a conseqüència o culminació d’unes eleccions plebiscitàries, que s’analitzaran en el proper capítol, amb l’objectiu d’implementar-ne
els resultats. O bé, excepcionalment, amb
caràcter previ a aquestes eleccions i sense
perjudici que pugui ser ratificada a posteriori
mitjançant un referèndum o una consulta popular. Les DUI no s’ajusten a les disposicions
de l’ordenament constitucional vigent, malgrat que des de la perspectiva del dret i la
pràctica internacionals no constitueixen necessàriament il·lícits internacionals. Amb tot,
la legitimitat política de les DUI posteriors a
unes eleccions plebiscitàries es basa en la
legitimitat democràtica del nou Parlament
sorgit d’aquestes eleccions, celebrades com
a alternativa a la impossibilitat de fer un referèndum o una consulta i en un marc de plena
llibertat per defensar qualsevol opció. En el
cas de les DUI que no són culminació d’unes
eleccions plebiscitàries, es poden considerar
políticament legítimes si són conseqüència
del fet d’haver impedit l’Estat unes eleccions
plebiscitàries o d’haver adoptat actituds de

Eleccions plebiscitàries. Si es constata de
manera incontrovertible la impossibilitat de
fer el referèndum o la consulta sobre la independència de Catalunya per les vies legals
anteriorment exposades com a conseqüèn29

bloqueig a l’hora d’implementar els resultats
d’una consulta legal.

bloqueig de la situació que podria incloure la
celebració d’una consulta, ja sigui a l’inici del
procés o al final, per ratificar la solució proposada o no. Té l’avantatge de la internacionalització de la reivindicació política subjacent a
la proposta de consulta. Tanmateix, a banda
de la dificultat que l’Estat accepti una mediació d’aquest tipus i de la complexitat de tot el
procés, aquesta proposta té l’inconvenient fonamental de la seva previsible excessiva durada, atesa l’experiència en altres processos
d’aquesta mena.

Procediments de mediació. Arribats a una
situació de bloqueig pràctic un cop esgotades les vies legals internes, hi hauria la possibilitat de promoure una mediació o, si escau,
l’arbitratge d’una institució o organització internacional –com les Nacions Unides– o europea –com la UE. Les dues parts haurien
d’admetre el procediment a partir de regles
pactades i la legitimitat del resultat final del
procés. Aquest podria ser un camí de des-

30

1.3  Segona etapa de la creació del nou
Estat català: de la consulta o les eleccions
plebiscitàries fins a la proclamació o la
declaració unilateral d’independència
nari de no-col·laboració de l’Estat o, fins i tot,
d’oposició a negociar la manera de fer efectiva aquesta voluntat.

El procés actual de Catalunya (reclamació
d’una consulta a la població sobre la possibilitat d’esdevenir un Estat propi i independent)
es caracteritza per constituir una demanda
que vol expressar-se en termes estrictament
democràtics i pacífics, i que es produeix en
un territori que està enquadrat en un Estat que
és democràtic i, a més, membre de la Unió
Europea i del Consell d’Europa, que són organitzacions que vetllen pels valors, entre d’altres, de la democràcia, de la llibertat i de l’Estat de dret i que disposen de mecanismes per
garantir-ne el respecte.

1.3.1  Escenari de col·laboració
El primer escenari que cal preveure és el de
la col·laboració amb l’Estat, en el qual, tant
la Generalitat com l’Estat espanyol accepten
negociar lleialment per fer efectiva la voluntat
expressada democràticament per la ciutadania de Catalunya, en el seu cas, de constituir
un Estat propi i independent. Aquest és l’escenari que es correspon amb un context de
plena normalitat democràtica i és en el qual
es mouen el processos d’Escòcia en relació
amb el Regne Unit, tal com han manifestat per
avançat les parts, i, previsiblement, si arribés
el cas, el del Quebec en relació amb el Canadà, tal com demanava el Tribunal Suprem del
Canadà en el seu Dictamen de 20 d’agost de
1998.

Això fa, com s’ha dit, que el cas de Catalunya
sigui molt singular, comparable només hipotèticament amb el d’Escòcia i, a més distància,
amb el del Quebec. Però el que el fa un cas
diferent respecte d’aquests és que, almenys
fins avui, l’Estat espanyol s’oposi a l’expressió
de la voluntat de la població de Catalunya, al·
legant essencialment motius de legalitat, en
sentit ampli. Aquesta actitud fa que s’hagi de
considerar la possibilitat d’un escenari diferent al del cas escocès (lliure expressió de la
voluntat de la població mitjançant un referèndum i, en cas de resultar guanyadora l’opció
per la independència, col·laboració en la implementació del resultat).

En el cas Catalunya-Espanya, com s’ha apuntat en el capítol precedent, aquest escenari
es pot produir a partir de la celebració d’una
consulta o d’unes eleccions plebiscitàries, en
les quals s’expressaria democràticament la
voluntat de la ciutadania de Catalunya d’esdevenir un Estat propi i independent, que
s’analitzen a continuació, i donaria lloc a una
negociació entre les institucions catalanes i
espanyoles per fer efectiu el resultat de la voluntat popular. Aquesta negociació serviria
també, entre d’altres objectius, per preparar
el procés constituent que s’hagués de desplegar després de la creació del nou Estat per
a la seva plena institucionalització.

Per tant, si la ciutadania de Catalunya, pels
mitjans que estiguin al seu abast, expressa
democràticament la seva voluntat política de
crear un nou Estat independent, s’obriria un
procés per fer efectiva aquesta voluntat que
es podria desenvolupar bàsicament en dos
escenaris diferents: el primer, assimilable plenament als casos d’Escòcia i del Quebec, de
col·laboració entre les institucions de la Generalitat i de l’Estat per negociar la implementació d’aquesta voluntat; el segon, un esce-

Negociació a partir de la celebració d’una
consulta. En primer lloc, la negociació es po31

ció democràtica i respectuosa amb la voluntat
expressada per la ciutadania, que és l’enfocament adequat en un Estat democràtic per
resoldre els conflictes polítics. La pressió a
favor d’una solució democràtica, una vegada
produïda aquesta situació, podria venir també de la Unió Europea, per mitjans diversos,
ja que la Unió estaria interessada molt probablement en una resolució ràpida i satisfactòria
de la situació, tant per motius polítics com, sobretot, econòmics.

dria encetar com a resultat d’una consulta
sobre el futur polític de Catalunya en la qual
hagi triomfat aquesta opció, i que, en conseqüència, l’Estat s’avingui a negociar per implementar aquest resultat. Malgrat que la consulta no tingui caràcter jurídicament vinculant,
un resultat favorable a la creació d’un Estat
independent hauria de comportar, normalment, l’obertura d’un procés de negociació
amb l’Estat per tal de fer efectiva la voluntat
popular manifestada. Aquesta és, sens dubte, la situació que respon millor a la normalitat
democràtica, i es correspon, a més, amb els
casos del Quebec i d’Escòcia (experiències
comparades en què s’ha plantejat en termes
plenament democràtics la qüestió de la independència d’un territori que forma part d’un
Estat democràtic), i per tant la més desitjable.

Aquesta segona fase del procés s’iniciaria i
es clouria amb dos actes formals rellevants.
D’entrada, especialment en el cas de les eleccions plebiscitàries, amb una declaració solemne a favor de la creació d’un nou Estat
independent. Al final, com a cloenda, una proclamació d’independència.

Negociació a partir d’unes eleccions plebiscitàries. En segon lloc, però, també es
podria produir un escenari de col·laboració
amb l’Estat si, en cas de no poder-se celebrar
la consulta popular, l’Estat s’avingués a negociar a partir d’una declaració solemne de
l’inici del procés de creació d’un Estat independent, que es produís després d’unes eleccions en les quals haguessin obtingut majoria les forces polítiques favorables a aquesta
opció. Amb aquesta declaració, que també
podria produir-se després de la celebració
d’una consulta popular, s’afirmaria la sobirania de Catalunya i la Generalitat obriria el procés per exercir-la, dirigint-se a l’Estat per obrir
les negociacions pertinents.

La declaració solemne l’hauria de fer el Parlament (o el Govern amb el suport del Parlament) després d’una consulta i, sobretot, després d’unes eleccions plebiscitàries. Aquesta
declaració hauria de formular-se de tal manera que oferís una oportunitat de negociació a
l’Estat perquè aquest procés es pogués portar d’una manera més ordenada i amb els menors riscos i problemes per a totes les parts.
Caldria, per tant, que aquesta declaració contingués un oferiment, que també seria un requeriment, a l’Estat per negociar el procés de
separació, incloent-hi, si escau, una apel·lació
a la mediació internacional i a la Unió Europea
per fer possible l’obertura d’aquest procés, el
seu desenvolupament ordenat i la superació
dels esculls que es puguin presentar. El final
d’aquest procés seria la proclamació de la independència, acordada amb l’Estat i acceptada per la comunitat internacional. A partir
d’aquest moment, s’obriria el procés pròpiament constituent, que conduiria a l’aprovació
d’una Constitució per a Catalunya.

Aquesta situació, malgrat que parteix del fet
que l’Estat no ha autoritzat o consentit la celebració de la consulta popular, no es pot descartar completament, encara que sembli paradoxal. En efecte, la voluntat expressada a
través d’unes eleccions –especialment si les
forces polítiques a favor de la creació d’un
nou Estat independent obtinguessin una àmplia majoria– podria fer reconsiderar la posició de l’Estat, especialment perquè el posaria
davant d’una situació de fet, que s’hauria produït sense la seva aprovació ni consentiment,
a la qual s’hauria, però, de trobar una solu-

En aquesta fase, Catalunya continuaria formant part de l’Estat espanyol i, en conseqüència, resultaria aplicable el seu ordenament jurídic. Això no obstant, s’hauria d’inquirir si la
preparació de la independència mitjançant la
32

negociació amb l’Estat pot o ha de comportar
alguna modificació d’aquesta situació en alguns àmbits, pels motius que es veuran més
endavant.

difícil preveure amb exactitud el desenvolupament i la resolució d’una crisi d’aquesta naturalesa, però sí que es poden fer algunes observacions de caràcter general en aquest sentit.

Aquesta fase s’hauria de caracteritzar essencialment per la preparació del naixement del
nou Estat català, la qual cosa implica quatre
objectius bàsics:
• negociar amb l’Estat espanyol les condicions de la separació;
• cercar el reconeixement internacional;
• negociar les condicions de la incorporació
del nou Estat a la Unió Europea i als organismes internacionals;
• i preparar internament la creació del nou
Estat.

Instruments d’oposició de l’Estat. Aquest
escenari es pot produir si després d’una declaració solemne a favor de la creació d’un Estat independent, conseqüència d’unes eleccions plebiscitàries o, eventualment, d’una
consulta amb resultat favorable a aquesta opció, l’Estat no accepta l’oferiment de negociacions que fa la Generalitat.

D’una banda, en un escenari de no-col·la­bo­
ració, l’actitud de l’Estat pot tenir graus d’intensitat diversos: des d’una posició passiva,
no bel·ligerant respecte dels actes que es vagin adoptant a Catalunya per fer avançar el
procés, fins a una oposició activa i bel·ligerant
davant de qualsevol moviment a Catalunya
que vagi en la direcció de constituir un Estat
propi. L’Estat disposa d’instruments jurídics
per impugnar davant del Tribunal Constitucional les actuacions de la Generalitat adreçades a crear estructures d’Estat que ultrapassin el marc competencial vigent, així com els
altres actes que, dins d’aquest procés, puguin
adoptar les institucions catalanes i que l’Estat
consideri contraris a la Constitució. Aquestes
impugnacions, si provenen del Govern estatal, comporten la suspensió automàtica dels
actes impugnats per un període màxim de
cinc mesos, revisable. L’Estat, a més, té a la
seva disposició l’instrument de l’article 155 de
la Constitució espanyola per requerir al president de la Generalitat i, en cas que el seu
requeriment no sigui atès, instar el Senat perquè autoritzi per majoria absoluta l’adopció
per part del Govern estatal de “les mesures
necessàries per tal d’obligar-la (la Comunitat
Autònoma) al compliment forçós” de les obligacions legals o constitucionals que consideri
vulnerades o per protegir l’interès general que
consideri infringit. Hi ha sectors que han sostingut, en aquest sentit, que entre aquestes
mesures podria figurar la intervenció d’algunes institucions i/o serveis de la Generalitat i,
fins i tot, la suspensió de l’autonomia. I, en cas
d’una reacció extrema, no s’ha d’excloure que
l’Estat pugui recórrer, en possible concurrència amb algunes de les mesures ja indicades,
a la declaració d’alguns dels estats excepcionals que preveu l’article 116 de la Constitució.

En aquest cas, es produiria una situació de
bloqueig polític, amb una càrrega potencial
de conflicte institucional molt elevada. Resulta

Límits de l’oposició de l’Estat. La possibilitat
d’oposició de l’Estat té, però, límits, tant pel
que fa als mitjans utilitzables com a la seva

En aquesta fase del procés, Catalunya continuaria formant de l’Estat espanyol i, en conseqüència, resultaria aplicable el seu ordenament jurídic i institucional. Tanmateix, aquest
marc jurídico-institucional aplicable a Catalunya s’hauria de modular amb l’objectiu de
permetre que les institucions catalanes poguessin actuar més enllà de les competències que els reconeix actualment el bloc de
la constitucionalitat a fi i efecte de poder anar
creant les estructures d’Estat necessàries per
a la creació i posada en funcionament del nou
Estat independent. Seria bo que aquestes
previsions es poguessin formalitzar en un protocol d’actuació.

1.3.2 Escenari
de no-col·laboració

33

probable eficàcia a mitjà termini. L’Estat, en
efecte, no podria adoptar mesures que suposessin una limitació, i menys encara una suspensió o una supressió, dels drets i llibertats
de les persones, més enllà del que preveuen
els articles 55 i 116 de la Constitució espanyola. Si aquest fos el cas, podria fins i tot intervenir la Unió Europea, a través dels mecanismes
que preveu l’article 7 del Tractat de la Unió,
destinats a vetllar pel compliment per part
dels Estats dels valors en què es fonamenta
la Unió, que permeten que aquesta reaccioni
enfront de situacions de risc de violació greu
o de violacions greus i permanents d’aquests
valors fonamentals per part dels Estats membres, i que comporten col·locar l’Estat en
qüestió sota observació i la possible imposició de sancions. D’altra banda, la intervenció
estatal forçosa pot presentar problemes molt
difícils i complexos en la seva aplicació, que
creixerien en proporció directa al seu abast i
a la seva durada i que podrien comprometre
notablement la seva eficàcia. I igualment s’ha
de notar que resultaria molt difícil ofegar la voluntat popular i evitar que es manifesti en el
futur. Fins i tot en el cas extrem de suspensió
de l’autogovern, aquesta suspensió no podria
tenir caràcter indefinit ni encara menys definitiu i, per tant, la voluntat popular i la voluntat
institucional podrien seguir manifestant-se un
cop recuperada l’autonomia i el funcionament
ordinari de les institucions.

L’alternativa de la proclamació unilateral d’independència: condicions d’efectivitat. Conve
precisar, però, quin hauria de ser el contingut
d’una declaració unilateral d’independència,
quan s’hauria de produir i com es podria formalitzar. Una proclamació d’aquest tipus només es pot produir, per ser eficaç, quan es
pot exercir de manera efectiva el govern del
territori. Això implica disposar de les estructures d’Estat bàsiques i indispensables per
a aquesta finalitat, que són, fonamentalment,
les que ja s’han indicat a l’apartat anterior. Bàsicament, per tant, les mateixes estructures
que s’haurien d’haver preparat durant el procés de negociació amb l’Estat espanyol previ a la creació del nou Estat en un escenari
de col·laboració, amb la diferència, però, que
en aquest altre escenari aquestes estructures
no s’han pogut preparar adequadament, amb
temps i en un clima de normalitat. És obvi que
la posada a punt i el nivell de desenvolupament d’aquestes estructures d’Estat no poden
ser iguals en un escenari i l’altre, però perquè
resulti efectiva una declaració o proclamació
unilateral d’independència almenys han de
tenir l’entitat i la capacitat suficients per assegurar l’exercici de les seves funcions bàsiques. Sense aquesta condició, el nou Estat no
podria néixer de manera efectiva.
La declaració o proclamació unilateral d’independència, en aquest context, comporta la
voluntat de desconnectar de manera immediata de les institucions de l’Estat espanyol i del
seu ordenament jurídic, de tal manera que ja
no es reconeix l’autoritat d’aquelles institucions ni la vinculació a aquell Estat. L’autoritat
pública a Catalunya a partir d’aquest moment
és només la de la Generalitat, i l’ordenament
jurídic aplicable és només el que emana de la
voluntat de les seves institucions (incloent-hi
el dret internacional que es reconegui internament). Proclamar aquesta voluntat no vol dir
necessàriament, però, que aquesta sigui realment efectiva, i menys encara que ho sigui de
manera immediata i automàtica. És possible
que, almenys durant un temps, es produeixi
un conflicte entre els dos ordres, de manera
que les autoritats i els ordenaments de cadas-

D’una altra banda, respecte de les possibilitats d’actuació de la Generalitat, una vegada
produïda la negativa de l’Estat i la situació de
bloqueig polític que se’n deriva, aquesta podria intentar forçar la negociació amb l’Estat,
acudint a actors diversos (en especial, de caràcter internacional, però també de la societat
civil) que actuïn com a mediadors davant l’Estat. El suport de la societat civil mobilitzada podria constituir igualment un factor decisiu per a
aquest objectiu. En cas que aquesta pressió
per la negociació no tingués èxit, l’alternativa
que restaria a la Generalitat per fer efectiva la
voluntat popular expressada a favor de la creació d’un Estat independent seria la de declarar unilateralment la independència.
34

cun d’ells pugnin per imposar-se i obtenir el
control. Per aquest motiu, l’efectivitat d’una
proclamació unilateral d’independència està
en gran part condicionada a l’existència de
les estructures d’Estat amb la capacitat per
exercir les funcions de govern sobre el territori
i obtenir l’acceptació social del seu exercici.

celebració d’un referèndum de ratificació en
el termini més breu possible. En cas que se
celebrés aquest referèndum de ratificació,
anunciat prèviament a la proclamació d’independència o no, hauria de tenir lloc abans
d’iniciar-se pròpiament el procés constituent.
Amb la declaració o proclamació d’independència, en aquest context, es dóna pas, en
efecte, directament al procés constituent, l’inici formal del qual quedaria diferit al moment
posterior al referèndum de ratificació de la independència, en cas que aquest se celebri
i que en surti guanyadora aquesta opció. La
diferència principal respecte de l’escenari de
col·laboració rau en què no existiria el període de negociació amb l’Estat, que és també,
com s’ha vist, un període de preparació per
a la creació del nou Estat i del procés constituent que s’ha d’endegar a continuació. La
manca de col·laboració amb l’Estat dificultaria –en proporció directa al grau de bel·
ligerància que mostrés– les tasques de preparació d’aquest procés. Aquestes dificultats,
però, no haurien d’impedir una preparació mínimament suficient i, sobretot, que es produïssin tots els actes i passos que són necessaris
per endegar i desenvolupar un procés constituent que respongui als estàndards democràtics més alts.

Finalment, cal constatar que la declaració o
proclamació unilateral d’independència no
hauria de comportar necessàriament un tancament a la voluntat de negociar amb l’Estat i
reconduir la situació cap a l’escenari de la col·
laboració. Mes aviat al contrari, però sempre
naturalment en funció de les circumstàncies
polítiques, la Generalitat hauria d’estar oberta
a la negociació i, encara més, a continuar els
esforços per aconseguir una mediació, probablement internacional, que la permeti.
D’altra banda, en qualsevol escenari de nocol·laboració, si no hi ha hagut una consulta
prèvia, seria convenient celebrar un referèndum de ratificació de la declaració o proclamació d’independència que, en el seu cas,
s’hagués produït. Existeix algun exemple en
aquest sentit, i aquesta opció s’hauria de tenir en compte, en funció de les circumstàncies del moment. Fins i tot podria valorar-se la
possibilitat que la mateixa proclamació d’independència inclogués un compromís de

35

1.4  Tercera etapa de la creació del nou Estat
català: de la proclamació o declaració unilateral
d’independència a l’aprovació de la Constitució
g) la relació de Catalunya amb els altres
Estats i amb els organismes supranacionals i internacionals (expressant la
voluntat de Catalunya de respectar el
dret internacional i d’incorporar-se als
organismes que vertebren la comunitat
internacional i, en particular, la de continuar participant en el procés d’integració europea i de formar part de la Unió
Europea).

A partir del moment de la proclamació d’independència, en qualsevol dels escenaris
indicats, es produiria una desvinculació formal respecte de l’ordenament jurídic espanyol i s’obriria pròpiament un procés constituent, amb l’objectiu essencial de dotar el
nou Estat d’una Constitució. Certament, en
un escenari de col·laboració aquesta desvinculació és efectiva des del moment en què
s’ha acordat i es declara formalment, mentre que en un escenari de nocol·laboració es
poden produir tensions i conflictes que facin
més problemàtica i borrosa aquesta desconnexió, precisament perquè les parts pugnen
per imposar la seva autoritat i l’aplicació del
seu ordenament.

1.4.1  Llei constitucional sobre
el procés constituent
L’instrument jurídic per regular les qüestions
esmentades, relatives al procés constituent i
al règim provisional del sistema institucional i
jurídic de Catalunya no pot ser un altre que
una llei del Parlament de Catalunya. Per la seva funció i el seu contingut, aquesta llei actuaria a mode d’una Constitució provisional i
podria presentar-se com una llei constitucional provisional. Aquesta naturalesa constitucional porta a demanar que, malgrat que no sigui estrictament necessari en termes jurídics,
aquesta llei s’aprovi amb una majoria al més
àmplia possible.

En general, però, a partir d’aquesta proclamació s’obre un procés constituent (amb la possibilitat, com s’ha dit, d’anteposar-hi un referèndum de ratificació de la independència si
no s’ha pogut fer abans), amb l’objectiu d’institucionalitzar el nou Estat.
A partir d’aquest moment, cal regular el procés
per elaborar i aprovar la Constitució i el marc
normatiu que serà d’aplicació fins a l’entrada
en vigor de la Constitució (que haurà de determinar també el règim transitori fins a disposar
d’un ordenament català complert). En especial, aquest marc normatiu haurà de regular:
a) el sistema institucional de Catalunya
b) el règim provisional dels drets i llibertats
de les persones
c) el règim provisional de la nacionalitat
d) el règim provisional de l’ús de les llengües
e) el règim de la successió de l’ordenament
espanyol vigent al català
f) la relació provisional amb l’Estat espanyol

En efecte, en termes jurídics no seria necessària cap majoria especial per aprovar aquesta llei, ja que l’Estatut actual no conté, naturalment, cap previsió sobre cap llei d’aquesta
naturalesa. Tampoc no seria possible impugnar-la, tant pel fet que no hi hauria òrgan
davant del qual fer-ho, com també perquè no
existiria paràmetre de constitucionalitat respecte del qual controlar-la. Aquesta llei seria
un acte d’un procés constituent nou i originari,
que no estaria sotmès a cap procediment previ ni a cap règim especial de majoria. Malgrat
això, com s’ha dit, seria recomanable que, per
36

reforçar-ne la legitimitat política, fos aprovada
per una majoria al més àmplia possible.

generar sospites i contaminar el procés
constituent. El fet que aquesta legislació
(la vigent en aquell moment) sigui plenament democràtica facilita aquesta operació i desaconsella introduir-hi canvis
específics per a l’ocasió, més enllà dels
estrictament necessaris deguts a la desconnexió del sistema espanyol (relatius,
bàsicament, a l’Administració i les garanties electorals).
-Les eleccions així convocades haurien
de tenir expressament caràcter constituent, encara que les funcions del nou
Parlament no haurien de limitar-se a
l’elaboració d’una Constitució, sinó que
hauria d’assumir també les tasques
pròpies d’una legislatura ordinària.
-Aquestes eleccions expressament cons​
tituents només es podrien obviar si
les eleccions plebiscitàries s’haguessin celebrat molt poc temps abans de
la proclamació d’independència. En
aquest cas, i en funció en gran part
de com s’haguessin desenvolupat les
eleccions plebiscitàries i dels seus resultats, es podria considerar que el
Parlament, després de proclamar la independència, podria iniciar el procés
d’elaboració de la Constitució del nou
Estat. Malgrat això, hauria de valorar-se
políticament de manera molt acurada la
possibilitat de celebrar unes eleccions
específicament constituents, que és,
sens dubte, la manera més adequada
d’iniciar el procés constituent.
• La iniciativa constitucional. Una vegada
celebrades les eleccions constituents, el
Parlament hauria d’elaborar una Constitució. La iniciativa per començar la seva
tramitació parlamentària pot preveure’s
tant a favor del Govern com del Parlament,
encara que el més recomanable és que
sorgeixi del Parlament, sota la forma d’una
proposició d’una ponència conjunta amb
la participació de tots els grups parlamentaris.
• Tramitació i aprovació parlamentària.
La tramitació i, especialment, l’aprovació

La llei constitucional provisional de Catalunya
no hauria de ser una llei especialment extensa, que regulés de manera exhaustiva totes
les matèries que en principi li són pròpies.
En moltes d’elles (p. e., sistema institucional,
drets fonamentals i també en altres) podria remetre’s a normes avui existents i vigents a Catalunya (com l’Estatut d’autonomia, el Conveni
Europeu de Drets Humans i fins i tot la Constitució espanyola), introduint-hi només els canvis o les adaptacions que fossin convenients.
La possible combinació entre regulació nova,
adaptació i remissió normativa s’examina sintèticament a continuació respecte de cadascuna de les matèries que hauria de tractar
aquesta llei.

1.4.2  El procediment constituent
El procediment constituent ha de ser regulat
ex novo, en no existir cap marc normatiu vigent que s’hi pugui aplicar. Els precedents
comparats tampoc no resulten determinants,
més enllà de mostrar alguns elements necessaris per considerar que el procés es desenvolupa segons criteris plenament democràtics. Es podrien tenir en compte igualment
alguns dels elements que van configurar el
procés constituent espanyol dels anys 19771978. No obstant això, el que resulta decisiu
és que aquest procés es pugui desenvolupar
segons estàndards democràtics exigents, la
qual cosa ha de proporcionar-li la màxima legitimitat interior i exterior.
A partir d’aquest criteri, els elements bàsics
del procediment constituent haurien d’incloure:
• Eleccions constituents. El primer pas
del procés constituent hauria de ser la
celebració d’unes eleccions amb caràcter constituent. Aquestes eleccions haurien de ser convocades immediatament
després de la proclamació o declaració
d’independència, d’acord amb la legislació electoral vigent en el moment. Qualsevol canvi en la legislació electoral podria
37

de la Constitució hauria de ser al màxim
d’exigent en termes procedimentals. Així,
hauria de preveure’s el seu pas per una
ponència conjunta, l’aprovació del dictamen en Comissió i, finalment, l’aprovació
pel Ple del Parlament. No hi ha cap majoria
predeterminada per aprovar la Constitució
en seu parlamentària. Aquesta qüestió, en
principi, podria ser objecte de decisió en
la llei constitucional provisional. En aquest
sentit, però, cal dir que, malgrat que seria
clarament convenient que la Constitució
l’aprovés una majoria molt àmplia, caldria
valorar amb molta cura la possible inclusió d’una exigència de majoria reforçada
en la llei constitucional provisional, ja que,
com ja s’ha dit en relació amb aquesta llei,
l’aprovació de la nova Constitució no està
sotmesa a cap majoria preestablerta, en
tractar-se d’un acte constituent nou i originari. Per aquest motiu, no és necessari
que la llei constitucional provisional exigeixi una majoria qualificada o especial per
aprovar la nova Constitució. Ponderant
totes les circumstàncies, i amb la finalitat
d’afavorir el consens sobre la norma fonamental, podria pensar-se a demanar una
majoria reforçada (absoluta, sense anar
més enllà) per aprovar-la en seu parlamentària. En tot cas, el referèndum de ratificació al qual s’ha de sotmetre és el que
proporciona la legitimitat democràtica a la
Constitució, més enllà de la majoria parlamentària que hagi aprovat el projecte.
• Fórmules de participació ciutadana.
Caldria incloure fórmules de participació
ciutadana directa en el procés d’elaboració de la Constitució, a través de mitjans
telemàtics, audiències parlamentàries (a
organitzacions socials, professionals, econòmiques, culturals) i altres que es puguin
dissenyar i considerar convenients per reforçar la participació ciutadana en aquest
procés i dotar la nova Constitució de la
màxima legitimitat ciutadana.
• Ratificació mitjançant referèndum. Resulta imprescindible que la nova Constitució, aprovada en seu parlamentària, se

sotmeti a la ratificació de la ciutadania de
Catalunya. En aquest referèndum, com és
habitual en els referèndums d’aquest tipus, no resultaria exigible cap quòrum ni
cap majoria especials.

1.4.3  Els règims provisionals
El règim transitori provisional del sistema institucional i jurídic de Catalunya que s’inclouria
en la llei constitucional provisional seria recomanable que s’inspirés en dos criteris generals
bàsics: d’una banda, atorgar la màxima seguretat jurídica possible, establint una transició
d’ordenaments suau i tranquil·la. D’una altra,
no s’hauria de prejutjar el contingut de la futura
Constitució i de les decisions que puguin prendre els nous poders constituïts d’acord amb
ella. Això implica actuar segons un cert principi de continuïtat respecte de l’ordenament anterior, que, naturalment però, no pot pretendre
que es mantingui la situació preexistent en tots
els seus aspectes i de manera absoluta. La
desconnexió del sistema institucional i jurídic
espanyol permetria prendre totes les decisions en les diverses matèries que es considerin
convenients, de tal manera que aquest principi
de continuïtat comportaria, essencialment, una
actitud d’autorestricció de les institucions catalanes que prioritzés la seguretat i evités comprometre el contingut de la futura Constitució i
les polítiques dels nous poders públics sorgits
de les eleccions.
Sistema institucional. Es podria mantenir
bàsicament, amb caràcter provisional, el sistema institucional de Catalunya previst en
l’Estatut d’autonomia de 2006, introduint-hi
només adaptacions, algunes de les quals serien automàtiques (especialment pel que fa a
les limitacions de les competències de les institucions catalanes, que quedarien eliminades
sense necessitat de cap declaració o previsió
expressa), d’altres, necessàries, i unes altres,
convenients.
Concretament, les necessàries haurien d’introduir-se expressament en la llei constitucional provisional per omplir el buit que produi38

ria la desvinculació del sistema constitucional
espanyol. Naturalment, els buits que es produirien per aquesta desconnexió són molt
nombrosos, però es podria optar per emplenar només aquells que afecten qüestions o
elements que resulten imprescindibles per al
funcionament del sistema institucional, deixant tota la resta per al moment en què s’aprovés la futura Constitució i les normes que la
despleguin. Entre aquests elements que seria
imprescindible regular, hi ha:
• La figura del cap de l’Estat, especialment
pel que fa a l’atribució de les funcions de
representació suprema del nou Estat, interior i exterior. Sembla raonable atribuir
provisionalment aquestes funcions al president de la Generalitat, i evitar la creació
d’una nova institució, sense perjudici, naturalment, de la decisió que prengui la futura Constitució.
• El poder judicial, incloent-hi tant l’organització i la competència dels òrgans judicials com el govern del nou poder judicial
de Catalunya.
• Els òrgans reguladors. Malgrat que no siguin pròpiament institucions, la seva existència resulta en l’actualitat imprescindible
per al bon funcionament dels sistemes polític, econòmic i jurídic. En la mesura que
avui aquests organismes són bàsicament
estatals, hauria de preveure’s la seva creació amb caràcter provisional o bé atribuir
les seves funcions a òrgans de l’Administració.
• Quant a les adaptacions convenients, caldria valorar-les en funció de les circumstàncies del moment. Entre aquestes possibles adaptacions institucionals podria
figurar el Consell de Garanties Estatutàries (per repensar, si escau, i amb caràcter
provisional, les seves funcions i el valor
dels seus dictàmens, especialment en relació amb el control de les lleis respecte
dels drets i llibertats fonamentals). No obstant això, i en virtut del principi de continuïtat que s’ha enunciat més amunt, el més
raonable seria introduir les modificacions
mínimes i esperar la nova Constitució.

Drets i llibertats. La llei constitucional provisional hauria d’establir les previsions oportunes
per garantir els drets i llibertats de les persones fins a l’entrada en vigor de la nova Constitució. Atès que el catàleg de drets que conté
l’Estatut actual no pot complir aquesta funció,
a causa del seu caràcter incomplet i complementari respecte dels drets reconeguts constitucionalment, pot ser una bona alternativa
incorporar-hi provisionalment els drets reconeguts en els principals instruments jurídics
vigents a Catalunya fins al moment, especialment el títol I de la Constitució espanyola (particularment l’article 10 i els capítols II –drets i
llibertats– i III –principis rectors de la política
social i econòmica–, adaptant el capítol IV, relatiu a les garanties, al nou sistema institucional). També podrien incorporar-s’hi els drets
reconeguts en el Conveni Europeu de Drets
Humans, sense que hi hagi, de moment, necessitat de ratificar-lo, ratificació que podria
demorar-se tant per la necessitat de comptar
amb la nova Constitució com d’esperar que el
nou Estat sigui admès en el Consell d’Europa.
Nacionalitat. El règim de la nacionalitat catalana l’hauria de decidir la futura Constitució i
les normes que la despleguin, però resulta imprescindible regular provisionalment aquesta
qüestió, ja que determina l’element personal
del nou Estat i l’àmbit de persones que gaudeixen de plens drets polítics i que poden
participar activament en el procés constituent
mitjançant el sufragi. En aquest sentit, s’ha
d’assenyalar que no hi ha normes preestablertes, però es podria prendre en consideració els principis i criteris que conté la Convenció Europea sobre la nacionalitat de 1997,
encara que no ha estat ratificada i ni tan sols
signada per la major part d’Estats europeus,
inclosa Espanya.
La legislació provisional sobre nacionalitat
podria partir de la regla sobre la ciutadania
catalana que preveu l’Estatut d’autonomia actual (art. 7), segons la qual són ciutadans catalans els nacionals espanyols amb veïnatge
administratiu en un municipi de Catalunya. A
més, hauria de considerar la possibilitat d’ac39

cedir a la nacionalitat catalana de totes aquelles persones amb una vinculació real amb
Catalunya però que no hi resideixin en el moment de proclamar-se la independència. Això
implica almenys dues possibles ampliacions
del cercle inicial de nacionals catalans: d’una
banda, els nacionals espanyols residents a
Espanya que hagin nascut o hagin tingut residència a Catalunya o bé que siguin de pare
o mare catalans (o amb una ascendència fins
al grau que es consideri convenient); i d’una
altra banda, els nacionals espanyols residents
a l’estranger que hagin tingut a Catalunya la
seva darrera residència administrativa (o una
residència superior a un temps determinat) i a
llurs descendents, si han conservat la nacionalitat espanyola, i aquells altres de pare o mare
catalans o d’ascendència catalana fins al grau
que es consideri convenient. En aquests casos, l’atribució de la nacionalitat catalana hauria de ser a sol·licitud dels interessats.

cipar en les funcions públiques que impliquin
autoritat pública), sens perjudici dels acords
que es poguessin cloure amb l’Estat espanyol
i de l’estatus aplicable segons la relació que
es mantingui amb la Unió Europea.
Respecte dels nacionals estrangers no espanyols, convé dir que la legislació catalana
hauria d’adoptar les previsions adequades,
que haurien de fonamentar-se en el criteri general que aquestes persones puguin continuar gaudint dels drets de què ja disposen (especialment, en matèria de treball i residència).
Règim lingüístic. L’establiment del règim lingüístic correspondria a la futura Constitució i
la legislació que la desenvolupés. Durant el
període constituent, no obstant això, caldria
determinar amb caràcter provisional el règim
aplicable fins a l’entrada en vigor del nou règim lingüístic. Convindria que aquest règim
s’inspirés en dos criteris bàsics: d’una banda, atorgar al català la plenitud de reconeixement i d’ús, en tots els àmbits; i d’una altra,
mantenir la continuïtat dels usos del castellà.
Això suposa adoptar les mesures adients per
garantir el català com a llengua d’ús general
i ordinari a Catalunya i per mantenir el reconeixement i el dret d’ús del castellà. L’aplicació d’aquests criteris implicaria adoptar mesures adequades almenys en l’àmbit de les
administracions públiques (accés a la funció
pública i usos lingüístics), de l’Administració
de justícia (especialment en matèria de provisió de places i de procediments judicials) i
de l’ensenyament. Aquestes mesures també
s’haurien d’acomodar per respectar el règim
actual de l’aranès, sens perjudici dels desenvolupaments futurs que es puguin adoptar.

Seria convenient que el legislador català regulés aquesta matèria a partir del criteri que
l’adquisició de la nacionalitat catalana no estigués condicionada a la renúncia a la nacionalitat espanyola, ni tampoc a qualsevol altra.
Caldria esperar que l’Estat espanyol actués
amb reciprocitat. En tot cas, atesa la transcendència i la complexitat de la matèria, que
afecta també la ciutadania europea, resultaria molt convenient formalitzar amb Espanya, com més aviat millor, un conveni sobre
nacionalitat que regulés aquestes qüestions,
d’acord amb els principis de la Convenció i
amb criteris de reciprocitat.
Naturalment, les persones residents a Catalunya de nacionalitat no catalana gaudirien de
tots els drets civils, socials i polítics, amb l’excepció, en aquest darrer cas, dels que fossin
reservats als nacionals catalans (fonamentalment, els drets de sufragi, especialment en
les eleccions legislatives, i els drets de parti-

La regulació de la successió d’ordenaments i
de les relacions amb l’Estat espanyol, la Unió
Europea i la comunitat internacional s’analitza
en els capítols següents.

40

1.5  La successió d’ordenaments
i administracions

Fins al moment de la constitució del nou Estat
independent, a Catalunya hi haurà un ordenament jurídic complet, vigent i aplicable a tot
el territori. Aquest dret vigent a Catalunya té
un doble origen. D’una banda, hi haurà el dret
aprovat, en el marc de les competències establertes a la Constitució Espanyola i a l’Estatut
d’autonomia, pel Parlament de Catalunya i per
les institucions autonòmiques i locals catalanes. De l’altra, hi haurà el dret emanat, també
amb fonament en el text constitucional, de les
institucions centrals de l’Estat espanyol i aplicable a Catalunya de forma directa o supletòria de conformitat amb la distribució competencial en les diverses matèries. En relació
amb aquest darrer aspecte, a tall merament il·
lustratiu i sense pretensió d’exhaustivitat, pot
ser oportú recordar aquí que entre els sectors
de l’ordenament regulats pel dret d’origen estatal es troben el règim jurídic dels drets fonamentals, el poder judicial, el dret penal, el dret
mercantil, el dret laboral, el dret processal,
l’ordenació general de l’economia i del crèdit i àmbits rellevants del dret civil i de l’administratiu. Aquesta doble procedència del dret
vigent a Catalunya determina que el nou Estat s’haurà de pronunciar en el seu moment
fundacional sobre la vigència de cadascun
d’aquests dos tipus de normes jurídiques, ja
que, tot i les seves diferències i característiques pròpies, ambdós comparteixen un mateix fonament –la Constitució espanyola– que
haurà deixat de ser paràmetre normatiu superior en el nou Estat català independent.

la nova realitat. En aquest sentit, l’existència
d’un nou Estat exigeix considerar que el dret
d’un altre Estat, del qual s’ha separat, ja no hi
és aplicable sense un acte normatiu que en
declari la continuïtat en l’aplicació i vigència,
però ja no com a producte de l’anterior situació, sinó com a acte normatiu del nou Estat.
Les tècniques jurídiques per afrontar aquesta
qüestió han d’estar al servei de dos objectius
fonamentals: garantir la completesa de l’ordenament jurídic i fonamentar el dret vigent
a Catalunya en el nou marc institucional derivat de la creació de l’Estat independent. En
aquest sentit, com a primer criteri caldria actuar d’acord amb els principis de continuïtat normativa i de seguretat jurídica. És a dir, amb les
adaptacions necessàries, la gran majoria del
dret vigent en el moment de la independència ho continuaria essent en el nou Estat català. Aquesta continuïtat normativa acomplirà
el principi bàsic de seguretat jurídica per als
ciutadans i el manteniment dels seus drets, així
com també respondrà a la realitat de les coses:
és impossible substituir un ordenament jurídic
complet d’un dia per l’altre, ni tan sols amb mesos per planificar la transició. Però això darrer
tampoc no seria raonable, atès que malgrat el
canvi polític de sobirania, el funcionament ordinari de la vida social i econòmica es basarà en
el principi de continuïtat, sense canvis sobtats
de tipus rupturistes o revolucionaris. Aquesta
continuïtat jurídica servirà també a la voluntat
d’afermar una estabilitat econòmica i social en
tot el procés de transició nacional que garanteixi els drets i els béns de les persones.

El nou Estat haurà de prendre, doncs, una
decisió normativa sobre el dret que cal considerar vigent a Catalunya, tant pel que fa a
les concretes normes jurídiques aplicables
com a les institucions que les han d’aplicar i,
si escau, amb les adaptacions necessàries a

La manera tècnica d’afrontar la qüestió de la
successió d’ordenaments es faria, atesa la
transcendència material d’aquesta regulació,
mitjançant la inclusió d’una disposició espe41

cífica amb aquest objecte en la llei constitucional provisional. Si per raons d’urgència la
preferible solució anterior no fos viable en el
primer moment, es podria pensar com a alternativa provisional en l’aprovació d’una llei
ad hoc per part del Parlament de Catalunya o
fins i tot en un decret llei del Govern que posteriorment hauria de ser objecte de convalidació parlamentària. Ulteriorment, la Constitució definitiva del nou Estat, en una disposició
addicional o transitòria, també caldrà que faci referència a la successió d’ordenaments
en relació amb el dret vigent en el moment de
l’entrada en vigor del nou text constitucional.

les normes de la Llei Constitucional Provisional i, posteriorment, dels preceptes de la definitiva Constitució catalana. En aquest sentit, el programa legislatiu haurà de respectar
el caràcter de norma jurídica superior de les
disposicions constitucionals que sens dubte condicionaran la vigència de la resta de
l’ordenament. En aquest context, el programa legislatiu haurà d’atendre les necessitats
normatives següents: el perfeccionament de
l’estructura institucional del nou Estat; l’aprovació progressiva d’un nou dret català en
substitució del dret procedent de les institucions de l’Estat espanyol en els diversos àmbits
de l’ordenament jurídic en què sigui necessari; i l’adaptació, si escau, a la nova situació
del dret aprovat per les institucions catalanes
abans de la creació de l’Estat independent.
Caldrà, lògicament, establir prioritats en cadascuna de les rúbriques generals d’aquest
programa legislatiu, que les institucions del
nou Estat català hauran d’anar definint en funció de les necessitats derivades de la realitat
social i política.

La disposició que reguli la successió d’ordenaments jurídics podria tenir un contingut mínim del tipus que es proposa a continuació:
“Les normes jurídiques estatals i autonòmiques, vigents a Catalunya el dia anterior a la
proclamació de la independència, hi continuaran vigents i aplicables fins a la seva modificació o derogació per normes aprovades pels
òrgans del nou Estat en tot allò que no s’oposin a les disposicions de la present llei constitucional provisional. Les referències que s’hi
fan a les autoritats o òrgans de l’Estat espanyol s’han d’entendre fetes a les autoritats o
òrgans catalans homòlegs”.

En el pla organitzatiu, la preparació del programa legislatiu es podria instrumentar mitjançant una comissió d’estudi en seu parlamentària o governamental que en qualsevol
cas incorporés la presència de grups parlamentaris, membres del Govern, serveis jurídics del poder legislatiu i del poder executiu,
corporacions professionals, instituts especialitzats i les facultats de dret de les universitats
catalanes. El funcionament d’aquesta comissió hauria de ser àgil i flexible, de tal manera
que pugui treballar de manera específica per
àrees o matèries de l’ordenament jurídic amb
la col·laboració puntual d’especialistes en cada àmbit concret.

Es tractaria, en definitiva, d’una regulació de
mínims en matèria de successió d’ordenaments però que garantiria amb claredat i seguretat jurídica, en el marc de la llei constitucional provisional, la vigència de les normes de
diversos orígens i els mecanismes de la seva
modificació i derogació. El contingut d’aquesta disposició no exclou que la mateixa llei
constitucional provisional no pugui incorporar
també mencions expresses a determinades
vigències, derogacions o adaptacions normatives en matèries especialment sensibles.

Es pot apuntar finalment que, al servei del
ple respecte al principi de seguretat jurídica, caldria que, durant tot el procés de successió d’ordenaments i de progressiu assentament del nou dret català, els serveis
del Parlament o els del DOGC, o ambdós en
col·laboració, preparessin taules de vigències i derogacions en sectors de l’ordenament,

1.5.1  Programa legislatiu
del nou Estat
Aquest programa legislatiu s’haurà de desplegar, en un primer moment, en el marc de
42

Pel que fa a la resta de funcionaris, autoritats
o institucions amb seu a Catalunya, l’adaptació normativa derivada de la successió d’ordenaments i de successió d’Estats planteja
menys problemes. Hom podria afirmar que
es tracta d’una qüestió de mitjans personals,
atès que, per exemple, per als jutges, magistrats i fiscals, els registradors de la propietat
i mercantils, els jutges encarregats del registre civil, els notaris, els inspectors de treball
o d’hisenda, entre d’altres, es pot considerar
que aquests funcionaris i oficials necessaris
per a l’aplicació del dret al nou Estat hi continuaran existint. És clar que les persones que
ocupin aquesta funció concreta en el moment
precís de la independència poden portar a
terme una opció personal d’abandonar Catalunya, però cal assumir que aquesta circumstància trobarà mecanismes de suplència i que
la majoria de funcionaris continuaran exercint
les seves funcions i cuidaran de l’aplicació
del dret declarat vigent.

que es podrien incorporar com a annexos a
determinades lleis o altres normes, i elaboressin textos consolidats de determinades
regulacions concretes i recopilacions normatives per matèries.

1.5.2  Successió de normes
i de les institucions que les han
d’aplicar
En aquesta successió d’Estats i d’ordenaments sembla clar que les institucions del nou
Estat català assumiran directament les funcions que les lleis vigents atribueixen a determinades institucions de l’Estat, o aquestes
quedaran suprimides sense més. Així, l’alta
inspecció de l’Estat en matèria educativa, per
exemple, desapareixerà, perquè deixarà de
tenir sentit, com també l’Administració perifèrica de l’Estat o les subdelegacions del govern
a Catalunya. Ara bé, pel que fa a determinats
òrgans que no tenen seu a Catalunya, caldrà
adoptar alguna disposició normativa específica. En aquest sentit, és clar que no hi ha a
Catalunya el Tribunal Constitucional ni el Tribunal Suprem, tampoc el Consell General del
Poder Judicial, el Consell d’Estat, el Consell
Econòmic i Social, o el Banc d’Espanya, les
Comissions Nacionals del Mercat de Valors o
dels Mercats i la Competència, amb les seves
funcions reguladores, per posar uns quants
exemples, però sí que existeixen a Catalunya
el Tribunal Superior de Justícia, el Consell de
Garanties Estatutàries, el Síndic de Greuges,
la Sindicatura de Comptes, el Consell de l’Audiovisual de Catalunya, la Comissió Jurídica
Assessora, l’Agència Tributària de Catalunya,
l’Autoritat Catalana de Protecció de Dades o
l’Autoritat Catalana de la Competència, entre d’altres. En tots aquests casos i altres de
similars, les institucions del nou Estat independent hauran de regular quins organismes
existents ja a Catalunya amb la normativa anterior a la independència poden substituir els
corresponents de l’Estat en les seves funcions
reguladores, fiscalitzadores i sancionadores,
és a dir, en l’aplicació del dret d’origen estatal
vigent a Catalunya.

1.5.3  Dret autonòmic
i dret estatal
Per efecte de la conversió de la comunitat autònoma de Catalunya en un Estat, la distinció
fins ara constant entre dret estatal i dret autonòmic deixarà de tenir sentit, ja que el dret
passarà a ser tot ell de l’Estat català. El que
es vol significar amb això és que, a partir de
la creació de l’Estat català independent, el
dret vigent a Catalunya tindrà una configuració unitària, si bé mantindrà durant un temps
una doble procedència (una part derivada de
les institucions catalanes i una altra de les institucions de l’Estat espanyol) fins que el dret
d’origen estatal vagi essent substituït pel nou
dret aprovat pels òrgans normatius de la Catalunya independent.
Aquesta coexistència de normatives concurrents sobre una mateixa matèria haurà de ser
objecte de tractament específic en el programa legislatiu del futur Estat català. En aquest
programa caldrà incloure des del primer moment previsions expresses sobre la successió
43

d’ordenaments en molts àmbits, amb referències específiques a declaracions de vigència
i derogació, i també sobre les adaptacions
normatives necessàries en alguns sectors.
A continuació, en el marc d’aquest programa
legislatiu, el dret català derivat de les institucions del nou Estat independent progressivament haurà d’anar eliminant el seu caràcter
històricament fragmentari i anar assolint la seva completesa a partir de la modificació, probablement simultània en algunes matèries,
tant del dret d’origen autonòmic com del dret
bàsic o general d’origen estatal.

el dret intern (estatal i autonòmic) que l’aplica
o el transposa. Pel que fa al primer, el seu règim resultaria del fet de pertànyer a la Unió
Europea com a Estat membre, amb l’aplicació dels tractats i els reglaments, mentre que
pel que fa al segon l’aplicació resultaria de la
legislació estatal o autonòmica de transposició de les directives comunitàries al llarg del
temps i declarada vigent per la Llei Constitucional Provisional del nou Estat català i normativa subsegüent. En aquests termes, part
del dret comunitari quedaria vigent a Catalunya amb la legislació de transposició (estatal i
autonòmica) que subsistís, mentre que el dret
comunitari d’aplicació directa mitjançant reglaments i d’altra normativa de l’acquis comunitari en principi no hi podria continuar vigent
d’acord amb el mateix criteri aplicable als
tractats internacionals i al dret supraestatal
d’organitzacions internacionals. De tota manera, res no impediria que les institucions catalanes competents dictessin unilateralment
actes de recepció o remissió –total o parcial–
en relació a les esmentades normes del dret
de la Unió Europea.

1.5.4  Dret convencional
i supraestatal
El dret derivat de convencions internacionals
i el dret supraestatal tenen una gran rellevància en l’actual ordenament vigent a Catalunya,
tant pel que fa al sistema de drets i llibertats
fonamentals com al sistema econòmic.
En matèria de drets i llibertats fonamentals,
cal advertir que, en principi, el reconeixement
establert en els instruments internacionals en
la matèria ratificats per Espanya no regiria per
als ciutadans catalans en el nou Estat català independent. En aquest sentit, l’aplicació a
Catalunya d’aquest règim jurídic sobre drets
i llibertats fonamentals requeriria la ratificació dels instruments internacionals corresponents per part del nou Estat català, a reserva
d’un altre règim jurídic derivat de la successió d’Estats quant a la successió en els tractats. Tanmateix, la incorporació en un primer
moment a la Catalunya independent del dret
convencional sobre drets i llibertats fonamentals es podria portar a terme mitjançant un
acte unilateral de recepció o de remissió per
part del nou Estat.

1.5.5  La successió
d’administracions.
Principis i tècniques
El principi bàsic que cal garantir en qualsevol
procés de successió d’Administracions responsable i seriós és el “principi de continuïtat dels serveis públics”, d’acord amb el qual
aquest procés de substitució s’ha d’articular
sense perjudici de la continuïtat, la regularitat
i la qualitat del conjunt de serveis públics que
es presten a la ciutadania. De fet, el principi
de continuïtat constitueix un principi general aplicable tant en el camp normatiu –on es
tracta d’evitar l’absència de normes per resoldre problemes concrets– com en l’àmbit administratiu –on es pretén garantir que no quedin
desatesos els interessos generals identificats
i regulats per aquelles normes–. En l’àmbit administratiu, a més, el manteniment i la continuïtat dels serveis públics és el que justifica
la mateixa existència d’una organització ser-

Pel que fa al dret comunitari, la qüestió és més
complexa, atès que, deixant de banda les vies d’integració de Catalunya a la Unió Europea analitzades més endavant, el dret vigent
a Catalunya en el moment de la independència té dues fonts: el dret de la Unió Europea i
44

ial entre ambdós, pel que fa a la transferència
dels béns i drets de l’Administració de l’Estat
predecessor a l’Administració de l’Estat successor i a l’establiment de les regles necessàries per assolir una successió administrativa
ordenada i exitosa en tot allò que afecti terceres persones (personal al servei de l’Administració, contractistes, subjectes privats que
exerceixin funcions públiques, ciutadans que
tinguin procediments iniciats o drets reconeguts per l’Administració, relacions amb altres
Administracions o amb altres ens públics i privats). Aquest marc de col·laboració i de negociació seria molt convenient que comencés
durant l’etapa prèvia del procés constituent, és
a dir, entre l’adopció de la decisió política a favor de la creació del nou Estat i la proclamació
d’independència, ja que d’aquesta manera es
veuria significativament facilitat l’assentament
inicial del nou Estat català independent.

vicial com l’Administració pública i l’aplicació
a aquesta d’un règim singular, exorbitant del
dret privat, bastit a partir d’institucions, principis i tècniques orientades a la seva permanència i estabilitat (com ara la funció pública,
el règim dels béns públics o la contractació
administrativa, entre altres). D’allò que es
tracta, idealment, és que una operació com la
substitució d’una Administració per una altra
es dugui a terme sense interrupcions ni qualsevol altre tipus de perjudici per als ciutadans
que mantenen relacions o gaudeixen dels
serveis prestats per aquestes Administracions. L’assoliment d’aquest objectiu, gens senzill, encara esdevé més complex quan els serveis públics no són prestats directament per
l’Administració que n’és responsable sinó, per
encàrrec seu, per un contractista o concessionari privat.
A més d’aquest principi, clarament orientat a
la protecció dels interessos generals, també
convé atendre els drets i els interessos individuals que podrien restar directament afectats
per un supòsit de successió d’administracions, d’acord amb els valors i principis propis
de l’Estat de dret. En particular, cal garantir la
subjecció plena de l’Administració a la llei i al
dret, el principi de seguretat jurídica i algunes
de les seves manifestacions més rellevants
en el camp de les relacions entre l’Administració i els ciutadans, com ho són el respecte
de les situacions jurídiques actives dels ciutadans (llibertats, drets subjectius i interessos
legítims) i la responsabilitat de l’Administració
pels danys causats tant en el si de relacions
de caràcter contractual com de caràcter extracontractual.

Òrgans negociadors. Per encarar aquesta
convenient col·laboració amb l’Estat espanyol, la tècnica recurrent consisteix en designar una representació política d’alt nivell que,
conjuntament amb la representació pròpia de
l’Estat predecessor, integra la comissió encarregada d’articular la successió entre les Administracions respectives. Aquesta comissió
ha de tenir un caràcter paritari, tant pel que
fa al nombre i el rang dels representants, com
pel que fa a l’establiment del seu règim i al
seu funcionament. En lloc de la fórmula de la
comissió paritària, també es podrien considerar altres solucions organitzatives més flexibles i ad hoc per als diversos assumptes que
s’han de resoldre en un procés específic de
successió d’Estats.
La utilitat dels antecedents interns (l’experiència de la Comissió Mixta de Transferències Estat-Generalitat) és innegable, però també ha de ser relativitzada, ja que la successió
d’Estats no condueix a una successió parcial entre Administracions públiques –com les
viscudes a Espanya al segle xx–, sinó que
ha de comportar la successió total o universal d’una Administració per una altra al territori de l’Estat successor. El seu objectiu no és

Configuració de la nova Administració. És
evident que un Estat independent té plena llibertat per configurar la seva Administració i
en molts aspectes la pot construir de nou. Dit
això, en el cas català no és menys evident que
es produirà una successió d’Administracions
entre l’Estat espanyol i el nou Estat català.
Aquest dos elements determinen que a l’Estat
català li seria de gran utilitat l’acord amb l’Estat espanyol, en un marc de col·laboració lle45

què desemboquessin tindrien el caràcter de
tractat internacional, amb la qual cosa el seu
incompliment generaria la responsabilitat internacional del causant. En aquest context,
Catalunya gaudiria de més capacitat de negociació, però les negociacions s’iniciarien,
en principi, amb posterioritat a la secessió
efectiva, la qual cosa no es pot considerar positiva per a l’articulació ordenada del procés
de successió entre Administracions ni per a
la seguretat jurídica de les persones físiques
i jurídiques afectades, en particular, per al
personal de l’Administració pública de l’Estat predecessor susceptible de passar al successor, per als contractistes i concessionaris
d’aquesta Administració i per als ciutadans
usuaris dels serveis públics.

la descentralització política i administrativa,
per mitjà del reconeixement de l’autonomia a
una part de l’Estat, sens perjudici de la unitat d’aquest, sinó el reconeixement de la independència d’una part del territori de l’Estat i,
per tant, l’atribució i el reconeixement efectiu
de la seva plena sobirania. La posició de les
parts implicades tampoc no pot ser la mateixa
i tampoc no es poden adoptar solucions que
pressuposin l’existència d’un sistema plural
d’Administracions públiques, ja que del que
es tracta, per definició, és de fer possible la
separació o la independència entre aquestes
Administracions.
A partir d’aquest raonament, la configuració
dels òrgans negociadors s’hauria de fonamentar sobre bases diferents de les emprades
fins ara. En particular: totes les normes aplicables al procés negociador s’han d’adoptar de
mutu acord; la composició i el funcionament
de l’òrgan negociador (o de les altres fórmules organitzatives de col·laboració, si escau)
ha de fer possible el màxim equilibri institucional entre una i altra representació; cal acordar
un calendari i un pla de treball i executar-lo de
forma rigorosa; s’ha de fer aflorar tota la informació de base disponible, amb la màxima lleialtat; cal negociar els acords amb diligència i
bona fe, i ambdues parts s’han d’esforçar per
implementar-los en el termini més breu possible i de conformitat amb les condicions acordades. En aquest marc, la supervisió i la mediació internacional del procés no es poden
descartar si els representants de l’Estat espanyol no hi cooperen de manera lleial.

1.5.6  Les persones al servei
de l’Administració
A Catalunya, el trànsit d’una Administració
simplement autònoma a l’Administració pròpia d’un Estat sobirà obliga a plantejar diverses qüestions transcendents en relació amb
els treballadors públics. En particular, caldrà
atendre les necessitats de comptar amb nou
personal per exercir les noves funcions estatals i resoldre, així mateix, la situació de les
persones que presten serveis a l’Estat en territori català o en exercici de funcions directament vinculades a aquest territori.
En primer lloc, és evident que no es podrà
respondre a l’increment quantitatiu i qualitatiu
de funcions que comportaria la independència sense comptar amb un nombre d’efectius
superior al del personal que actualment està
integrat en l’Administració de la Generalitat
(224.635 persones), atès que les institucions
catalanes no hauran d’assumir únicament les
funcions que exerceix l’Administració perifèrica de l’Estat a Catalunya, sinó també totes
les funcions estatals que s’exerceixen des de
l’àmbit central. Aquests nous requeriments de
personal poden arribar a generar una oferta
d’ocupació pública que s’haurà de concretar,
sobretot els primers anys, en la convocatòria

Escenari de no-col·laboració. Aquest recurs
a la mediació internacional cal contemplar-lo
també per a la hipòtesi que la successió entre Administracions entre l’Estat espanyol i
el nou Estat català independent es produís en un eventual i no desitjable escenari de
no-col·laboració entre les parts implicades.
En aquest sentit, en el cas d’una secessió no
pactada, les negociacions per a la successió d’Administracions entre l’Estat espanyol i
l’Estat català independent s’haurien de conduir en el marc internacional, i els acords en
46

de successius processos de selecció de nou
personal.

tió dels recursos humans en un nou Estat i,
sobretot, els diversos escenaris que es poden donar, en termes de comptar o no amb
la col·laboració de l’Estat espanyol a l’hora
d’implementar el resultat d’un pronunciament
democràtic dels ciutadans favorable a la independència de Catalunya.

Incorporació del personal de l’actual Administració estatal. Si, com acabem de veure,
es poden plantejar a Catalunya uns requeriments de nou personal, sembla lògic que
una part important d’aquests requeriments
sigui coberta amb el personal que ja prestava serveis a Catalunya per a l’Administració
estatal (aproximadament unes 30.000 persones). L’assumpció per part de l’Administració catalana de les competències que exercia
l’Administració de l’Estat fins a la proclamació de la independència hauria de comportar que els recursos emprats per exercir-les i,
per tant, també els empleats (funcionaris, interins, laborals, eventuals) que les tenien al
seu càrrec, quedin integrats a l’Administració catalana. Això fa referència especialment
al personal que prestava els seus serveis en
l’Administració perifèrica de l’Estat a Catalunya, però sense descartar la possible adscripció a l’Administració catalana d’una part
proporcional dels empleats públics integrats
dins dels serveis centrals de l’Estat. Sempre
amb el benentès que a tot aquest personal cal
respectar-li lògicament la seva lliure voluntat
d’acceptar o no l’opció d’integració.

1.5.7  Règim dels actes
administratius dictats, dels
procediments iniciats i de la
informació que hi està vinculada
A més de mantenir la vigència de la legislació d’origen estatal (amb caràcter transitori i
mentre no sigui substituïda per la legislació
aprovada per les institucions del nou Estat
independent), per raons evidents de seguretat jurídica caldrà entendre que es manté
la validesa i l’eficàcia dels actes d’aplicació
d’aquesta normativa que afectin als ciutadans de Catalunya i que hagin estat dictats
per l’Administració de l’Estat abans de la data
en què es faci efectiva la independència, particularment dels actes que hagin esdevingut
ferms d’acord amb la legislació aplicable (és
a dir, de tots aquells respecte dels quals els
particulars afectats no hagin interposat recursos administratius o judicials dins de termini o
ho hagin fet sense èxit).

Aquesta conclusió es reforça tant si tenim en
compte els interessos de les institucions catalanes –que podran garantir millor els serveis assumits si disposen de professionals
amb experiència en la seva prestació– com
si atenem als interessos personals i familiars
d’aquest col·lectiu, integrat, en el cas dels
efectius destinats a Catalunya, per un gran
nombre de persones que poden tenir la condició política de catalans o un arrelament i una
vinculació molt estreta amb aquest territori.

Aquesta solució, que és sens dubte la més raonable des de la perspectiva de la seguretat
jurídica i de la protecció dels drets adquirits,
no pot condicionar de forma absoluta el poder constituent català ni les decisions dels poders constituïts. Tanmateix, en la mesura que
aquestes decisions puguin afectar les situacions consolidades dels particulars, caldrà fer
algunes distincions. Així, el sacrifici de drets
i interessos creats seria, en principi, indemnitzable (d’acord amb les garanties protegides per institucions legals com l’expropiació forçosa o la responsabilitat patrimonial de
l’Administració), mentre que no s’hauria d’indemnitzar allò que es puguin considerar simples expectatives. D’altra banda, també caldria distingir entre la delimitació de drets per

El disseny d’aquesta política de personal ha
de tenir en compte els antecedents històrics
disponibles, l’heterogeneïtat del personal que
presta serveis a Catalunya, tant pel que fa a
les seves funcions com a la naturalesa i el règim jurídic aplicable al seu vincle amb l’Administració, els propis requeriments de la ges47

canviada per una altra més adient a un cas de
successió d’Estats, de manera que li correspongués la resolució a la nova Administració
catalana. En qualsevol cas, la determinació
del règim aplicable ha de tenir en compte la
dificultat d’aplicar regles uniformes o de caràcter general a una realitat tan rica i variada
com les relacions entre l’Administració i els
ciutadans. En particular, convé tenir en compte que l’estat de tramitació dels procediments,
el termini legalment previst en cada cas per
resoldre’ls i el fet que la inactivitat de l’Administració de l’Estat pot comportar perjudicis per a la nova Administració catalana (per
exemple, en cas de prescripció de l’acció per
sancionar conductes il·legals o per exigir la liquidació de tributs, quan aquesta liquidació
hagi estat controvertida pel contribuent).

part del nou legislador (delimitació legal que,
eventualment, podria condicionar més intensament les facultats inherents a cada dret) i la
limitació expropiatòria de drets, la qual, com a
mesura de supressió de facultats patrimonialitzades, només es podria considerar legítima
si anés acompanyada de la corresponent indemnització o compensació.
Procediments administratius iniciats. Pel
que fa als procediments administratius que
afectin Catalunya, que es trobin iniciats, però
encara no resolts, la regla general hauria de
ser el seu traspàs a les institucions catalanes
per tal que siguin aquestes qui els culminin,
traspàs que s’ha de produir en la data d’efectivitat de la independència, sens perjudici que
les institucions de l’Estat i les institucions catalanes puguin acordar una altra data. En qualsevol cas, atès que aquests procediments
compten amb un termini de resolució legalment previst, a partir del qual es produeixen
els efectes del silenci administratiu (estimatori o desestimatori), convindria tenir presents
aquests aspectes temporals a l’hora de fixar
les condicions o la data del traspàs. Un altre
element que s’hauria de tenir en compte seria el del caràcter autònom que tenen els procediments vinculats a procediments anteriors.
És a dir, els procediments de resolució d’impugnacions o recursos formulats contra decisions anteriors, així com els procediments
iniciats per a l’execució forçosa de decisions
administratives anteriors, s’haurien de concebre com a procediments nous i independents
d’aquests i passar igualment a la competència de les autoritats catalanes. En el cas dels
recursos administratius, atès que el que es
pretén és la revisió d’una decisió ja adoptada,
les regles vigents en matèria de traspassos
apunten a la seva resolució per l’Administració que ha dictat l’òrgan originàriament, encara que aquesta resolució s’hagi d’adoptar en
un moment posterior al traspàs de la funció
concreta a la Comunitat Autònoma.

Traspàs de documentació. La successió
d’Administracions també comporta el traspàs de tota la documentació vinculada amb
els expedients administratius, arxivats o en
curs, que passen a la competència del nou
Estat. Perquè hi hagi més garantia i seguretat
d’aquest traspàs d’informació, s’acostuma a
preveure la necessitat de formular un inventari
detallat i de formalitzar el traspàs mitjançant
una acta de lliurament i recepció autoritzada
o firmada per les autoritats competents d’una
i altra Administració, pràctica que no sempre s’ha seguit amb prou rigor en el procés
de traspàs de funcions i serveis de l’Estat a
la Generalitat. Amb caràcter general, l’obligació de traspassar la informació administrativa
abasta al traspàs de tots els arxius i registres
en poder de l’Administració de l’Estat predecessor que afecten o estan relacionats amb el
territori de l’Estat successor, com es dirà més
endavant, amb la corresponent referència a la
Convenció de Viena de 1983 sobre la matèria.

1.5.8  La successió de contractes
La successió que cal articular entre l’Administració de l’Estat predecessor i l’Administració
de l’Estat successor té una complicació evident en el cas dels contractes formalitzats

Ara bé, aquesta darrera regla, que no deixa
de tenir la seva lògica en el context en què va
ser aprovada i ha estat aplicada, podria ser
48

per la primera per al compliment de les seves funcions: l’aparició en escena d’un tercer
subjecte, una persona física o jurídica, denominada contractista. El contractista, en virtut
d’un negoci jurídic bilateral celebrat amb l’Administració, ha contret determinades obligacions (de donar o de fer), però també és titular
de determinats drets i, de forma principal, del
dret a rebre un preu a canvi de les prestacions que ofereix a l’Administració, ja sigui de
manera directa, a través del pagament per
part d’aquesta, ja sigui a través de la percepció de tarifes satisfetes pels particulars.

tes que es van intensificar de manera exponencial a partir de l’ingrés de l’Estat espanyol
a la Comunitat Europea –avui Unió Europea–,
per l’interès i la determinació de les seves institucions a garantir les llibertats de circulació
de mercaderies, capital, serveis i persones.
Al servei d’aquestes llibertats i davant d’una
realitat econòmica significativa, com ho és el
mercat de la contractació pública, s’han aprovat successives directives europees a fi de
garantir el principi de lliure concurrència i el
seu pressupòsit essencial: la publicitat, la llibertat d’accés i la transparència.

La successió en els contractes, per tant, presenta la particularitat que afecta un subjecte
diferent de l’Administració d’un i altre Estat,
que té uns drets adquirits protegits per l’ordenament jurídic i la responsabilitat d’actuar
com a col·laborador necessari de l’Administració en l’exercici de les funcions que aquesta té atribuïda. En aquest sentit, si no es disposa altrament i no es preveuen les mesures
adequades, l’assumpció d’aquestes funcions
per part d’una altra Administració podria determinar la nul·litat sobrevinguda dels contractes celebrats o determinar la seva extinció
o resolució, la qual cosa generaria l’obligació
d’indemnitzar els danys i perjudicis soferts
pels contractistes afectats i podria afectar de
forma molt negativa el principi de continuïtat dels serveis públics, ja que comportaria
una notòria paràlisi en la construcció de les
obres públiques iniciades, en la prestació de
serveis públics o en el subministrament de
béns i serveis necessaris per a l’Administració i els ciutadans. El nou Estat català independent podrà evitar tots aquests possibles
efectes negatius de la successió de relacions contractuals a partir del coneixement de
la complexa casuística d’aquest fenomen i de
l’adopció de les previsions necessàries per a
fer-hi front.

L’anàlisi d’aquesta regulació (avui continguda, principalment, en el Text refós de la Llei de
contractes del sector públic, aprovat pel Reial decret legislatiu 3/2011, de 14 de novembre, en endavant, LCSP) posa clarament en
relleu la complexitat d’aquest sector de l’ordenament, tant per la diversitat dels subjectes a què s’aplica (àmbit subjectiu) com per
la variada tipologia dels contractes existents
i, sobretot, pel fet que, a partir d’uns principis
i d’una regulació de base generals o comuns,
el règim aplicable a cada contracte presenta
particularitats rellevants en funció de quin sigui l’ens públic contractant, i de la categoria i
tipus concret de contracte, el fet que superi o
no determinats llindars econòmics, i l’àmbit o
sector material en el qual se celebra.
Aquesta multiplicitat de situacions i de règims contractuals suposa una dificultat afegida evident a l’hora d’establir les solucions
aplicables a la successió de l’Administració
catalana en la posició de l’Estat com a part
contractant en els contractes que afecten Catalunya i pot determinar que aquestes solucions no puguin ser homogènies o uniformes
en tots els casos. D’entrada, caldrà distingir
aquells contractes vinculats amb béns o serveis únicament situats al territori de Catalunya
d’aquells altres contractes que afectin aquest
territori però que, alhora, el superin. Així mateix, el fet que l’Administració contractant sigui l’Administració de l’Estat o una entitat pública vinculada amb aquesta ens situa davant
d’escenaris diferents a l’hora d’articular la

Diversitat de situacions i regulacions contractuals i casuística de les solucions aplicables. La regulació dels contractes públics
constitueix un sector de l’ordenament jurídic
particularment extens, complex i rigorós, no49